中国特色社会主义土地物权制度的构建与发展

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题中国特色社会主义土地物权制度的构建与发展张里安武汉大学法学院,汪灏武汉大学法学院博士研究生关键词:中国特色/社会主义/物权法内容提要:中国特色社会主义土地物权制度的构建与发展伴随着改革开放的全过程,受到了中国特色社会主义道路的决定性影响,并反映和服务于中国特色社会主义道路。通过对土地物权体系、土地所有权制度和土地用益物权制度的分析,可以充分体现出这种本质联系。从1978年到2007年,中国改革开放走过了30年辉煌的发展历程。党的十七大对改革开放作了大跨度的回顾,系统总结了改革开放的宝贵经验,其中一个重要经验就是“把推动经济基础变革同推动上层建筑改革结合起来”[1]。土地物权制度作为上层建筑的一个重要组成部分,在改革开放的伟大历史进程中,其构建与发展是如何受到中国特色社会主义道路的决定性影响,又是如何反映并服务于中国特色社会主义道路,是物权法研究中的核心问题。因为土地是人类赖以生存的最重要的资源,自有人类社会以来,有关土地归属和利用的种文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题种设置和制度运行,便始终与社会安宁和社会发展紧密相连,与社稷的兴衰和人民的福祉息息相关[2]。作为“一切生产和一切存在的源泉”[3],在30年的改革开放历史进程中,土地一直是核心问题,改革开放的第一个突破口就是选择在农村进行土地改革,并且随着改革开放的不断发展,土地问题一直是焦点,我国土地物权制度构建与发展的中国特色就体现在实现了坚持社会主义基本制度和发展市场经济的结合、实现了提高效率和促进社会公平的结合。一、中国特色土地物权体系在改革开放前,我国实行的是城市土地国家所有,农村和市郊土地集体所有的土地公有制。与这种公有制相伴随的,是计划经济和“一大二公”体制下的所有权与使用权不相分离,以及土地无偿无期使用和土地权利非市场化的制度。所谓所有权与使用权不相分离,是指土地使用权不脱离所有权单独存在。也就是说,土地使用者不能凭借自己的意志占有使用土地,而国家并不尊重土地使用权的义务,反而有干预土地使用关系的无限权力[4]。这种土地制度存在严重的弊端,不利于土地资源的合理配置和使用。特别是在农村,建立在集体共同所有、集体共同使用的土地制度基础上的“政社合一”的人民公社体制,让农民吃不饱、穿不暖,为了挽救中国,小平同志为改革开放选择的第一个突破口就是在农村废除“政社合一”的人民公社体制,将原来的集体共同所有、集体共同使用的土地制度改为“集体所有、农文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题户承包经营”的土地制度。实践早已证明这一改革伟大的历史意义,农民再取得土地承包经营权后,焕发了生机和活力,粮食连续4年丰收,国家和农民都从中获得了实惠,国民经济开始复苏,改革开放取得了开门红,也为进一步改革奠定了坚实的经济基础和政治基础。在农村改革取得了重大胜利以后,改革开放的重点又回到了城市,土地问题同样是无法回避的核心问题,引进外资开办工厂需要土地,但过去的国家所有、国家使用的土地制度无法解决外商使用土地的问题,来投资的外商如何取得土地权利是当时引起重大争议而又必须解决的问题。最后的办法是借鉴香港的经验,进行土地使用权批租制度。根据香港的经验,75年的土地批租期相当于三代人同时共存的年限,可保证父、子、孙三代人的利益共享和利益衔接,足以令投资者满意[5]。同时这样的办法,也可以避免关于社会主义属性的争议。通过几年的试点后,1990年发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,以此为标志无偿无期无流转的土地计划使用制度转变为有偿有期有流转的土地市场制度。在农村与城市进行的这两次土地改革,建立了整个改革开放过程中土地改革路径,也奠定了中国特色社会主义物权体系的基础。土地物权制度是法律问题,但首先是政治问题。构建中国特色社会主义土地物权制度,除了对土地的性质、土地物权的性质有着深刻了解,还要对中国国情进行深入的分析。首先,土地作为一种自然资源,是人类最文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题基本、最重要的生存条件,合理利用和保护土地资源是任何国家都必须坚持的基本国策,同时土地作为社会中最基本的生产资料,具有稀少性,其归属和利用对于一国经济制度、政治制度的确立和运行有着极其重要的影响[6]。其次,土地物权作为财产权的一种,也具有财产权的特性。一是互换性,即可以发生财产形态的转换,土地物权既可以选择物权形态,也可以选择股权形态、债权形态去实现它的效益和利益。二是流通性,不流通的土地物权严格说没有什么真正价值,“它只有使用价值,而没有交换价值”[7]。土地物权只有当它可流通时才有真正的财产权属性,也只有在流通中方能增值。但流通也可能带来流失,也可能带来权利人财产权的丧失,而土地物权又是所有人(尤其是农村人口)赖以生存和生活的基础,过度的流通就会带来生产资料和生活资料的丧失,带来社会秩序的不稳定。再次,中国有着特殊的国情。我国人口众多,虽幅员辽阔,但可利用面积相当有限,因而土地负荷沉重。尤其是人多耕地少、耕地后备资源不足,加上长期以来的土地破坏、土地浪费、土地退化、水土流失和土地污染,我国存在严重的土地危机。而且,在我国历史上,土地问题一向是社会矛盾、社会冲突的一个焦点,而土地问题上的矛盾与冲突又常常导致社会动乱乃至政权更迭。因此,构建和发展中国特色社会主义土地物权制度,必须做到坚持社会主义道路与坚持改革开放的结合、提高效率和促进社会公平的结合。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题要实现这两个结合,在构建和发展中国特色社会主义土地物权制度时:第一,必须坚持土地所有权的公有属性。首先,社会主义基本经济制度是“公有制为主体,多种所有制经济共同发展”,土地作为最重要的生产资料,只能由国家和集体取得所有权,从而确保公有制的主体地位,维护社会主义基本经济制度。其次,坚持土地所有权的公有属性,能够从根本上杜绝土地私有化带来的隐患。土地私有化带来的主要隐患是土地兼并,“毫无疑问,私有化将加速农民失去土地,因为农民一旦面临生病、灾害和孩子上大学时通常只能廉价出卖土地以济一时之需”[8],于是土地逐渐集中到少数人手中,产生大量失地农民,这会对社会稳定产生重大影响,一旦出现大的突发事件,后果不堪设想。再次,坚持土地所有权的公有属性,能够更好地利用土地资源。由于土地所有权公有,国家能够更好地规划土地的使用,保护耕地和其他农业用地,保证国家建设用地,保持国家对房地产市场的调控能力。第二,土地物权的互换性和可流通性通过土地用益物权制度来实现。在坚持土地所有权公有属性的同时,必须实现土地物权的互换性和可流通性,这是市场经济本质所要求的。从土地承包经营权和土地使用权的创建开始,我国就选择了通过土地用益物权制度来实现土地物权的互换性和可流通性的发展路径。通过建立土地承包经营权制度,实现了耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地的承包经营,解决文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题了这些农地的流转问题。通过建立宅基地使用权制度,解决了农民使用集体所有的土地建筑自己住宅所需用地问题,实现了农民私有房屋的流转。通过建立建设用地使用权,解决了建设用地问题,实现了城市房地产正常发展。通过建立地役权,通过利用他人的不动产,以提高自己的不动产,从而实现整个社会资源利用效率的提高。第三,土地用益物权制度的构建和发展既要促进社会发展,又要保障社会稳定。这也是“把提高效率和促进社会公平结合起来”[9]的在物权法上的体现。具体来说,就是既要允许土地用益物权的流通,但又要对流通的范围加以限制。如,土地承包经营权如果不允许流通,势必影响到农业规模化经营的发展,也会造成农民抛荒现象的蔓延,但是如果过度放开农村土地承包经营权的流通范围,由会造成农村无地农民的增多,不利于社会稳定。二、中国特色土地所有权制度土地所有权制度是中国特色土地物权体系的基础,集中体现了社会主义基本经济制度,土地用益物权制度建立在公有属性的土地所有权制度之上的。首先,土地所有权的主体是特定的。根据我国宪法、物权法和土地法的规定,土地只能为国家或集体所有,国家和集体以外的民事主体,不能成为土地所有权人。根据《物权法》第45条的规定,国有财文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题产由国务院代表国家行使所有权。因此属于国家所有的土地,其所有权由国务院代表国家来行使所有权。“但是权利的行使并不等同於权利的归属;权利归属的单一性并不妨碍行使方式的多样性、灵活性。”[10]在中国这样一个幅员辽阔的国家,所有国有土地所有权的行使都由国务院来进行也是不现实的,所以在实践中我国采取的是一元制下的“单一代表、分级行使”的制度,而地方政府的行使权不是以所有权代表的资格为基础,而是以所有权的代表即国务院的授权为基础。集体所有的土地,根据《物权法》第60条的规定:属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。其次,集体土地所有权和国家土地所有权的法律地位是平等的。根据宪法、物权法和土地管理法等法律的规定,集体土地所有权与国家土地所有权之间,不存在派生或隶属的关系,它们之间也不存在等级差别。但是,这并不意味着法律对这两种土地所有权的规范和调整毫无差别。一般来说,集体土地所有权受到较多的法律限制。这是因为,首先,国家所有权具有全民性和单一性,它代表范围广泛并且是全局性的社会利益,而集体所有权具有团体性和分散性,它代表的是范围较小的局部性社会利益;其次,集体土地的使用、处分,与国家的农文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题业战略和农业政策密切相关,而农业战略和农业政策又关系到国计民生和社会的发展与稳定。由于在集体土地所有权的团体性和分散性与社会的全局性要求之间存在一定的矛盾,因而有必要基于社会整体利益的理由,对集体土地所有权加以适当的限制[11]。根据《物权法》第46条的规定,矿藏属于国家所有。在集体土地的地表或者地下的矿藏资源一律属于国家所有,这是法律对集体土地所有权范围的限制。第三,土地所有权流转的方向是单一的。根据我国宪法和物权法的规定,土地所有权是不能交易的,唯一的流转方式是国家征收集体的土地,将集体土地所有权转变为国家土地所有权。根据我国宪法和物权法的规定,国家征收集体土地的唯一理由是公共利益的需要,但是对于“公共利益”这一概念目前还没有明确的定义,在实践中缺乏具体操作标准,在征收集体土地时,任何国家建设需要,城市发展似乎都可以扩张解释为公共利益的需要。这实际上是源于《土地管理法》第45条规定,批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批。这一规定将农用地转为建设用地和征收集体土地两个行为适用一个标准同时进行。农用地转为建设用地属于国家土地规划管理所调整的活动,审批的目的是为了对耕地实行特别保护,只要符合土地利用总体规划和土地利用年度计划就可以同意。而征收集体土地则涉及到财产权利的转移,而且这种财产权利的转移严重影响到权文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题利主体的生存和生产,如果没有公共利益的特别需要,是无权要求集体土地所有权的权利主体放弃自己的权利。《物权法》的立法过程中,民法学者呼吁明确界定“公共利益”,但为了《物权法》能够及早出台,《物权法》回避了这一问题,但中国特色物权法律制度的发展不能一直逃避这个问题。国家征收集体土地,涉及不同利益群体的重大利益冲突,立法者不能试图用“一些模糊的语言来摆平不同利益群体之间的关系”[12],因为这种模糊语言只会给社会带来更大的不确定性而影响到社会的和谐,中国特色土地物权制度的发展必须对此作出明确的定义,以适应社会主义和谐社会构建中“充满活力”和“安定有序”的要求