中国社会保障基金制度与新加坡中央公积金的比较

一、中国社会保障制度的建立和发展(一)我国传统社会保障法律制度的建立1949年新中国成立即着手建立社会保障制度。1951年2月26日政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《保险条例》)，《保险条例》的颁布实施，标志着我国除失业保险外，包括养老、工伤、疾病、生育、遗属等的职工社会保险制度已初步建立。该法规适用于国营企业和部分集体企业。与此同时，国家机关工作人员的社会保险制度也以颁布单行法规的形式逐步建立起来。(二)改革开放以来我国社会保障法律制度的重构改革开放以来，我国开始了社会保障制度的重构。这一过程与国家经济体制改革是同步的。从20世纪80年代开始，在部分城市实行社会保险制度的试点改革，继而在全国范围内实行，经过20年的努力，我国已建立起了适用市场经济秩序的社会保障制度。目前我国社会保障制度基本包括两大部分：一是完全由国家财政支撑的项目，包括对社会弱势群体的救助、对军人及其军烈属的优抚安置、对无依无靠的孤老残幼、残疾人员以及社会大众举办的社会福利和有关的社区服务，完全属于国民收入再分配范畴，充分体现社会公平;二是由用人单位、职工个人缴费、国家给予适当补助的三方共同筹资的项目，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等(目前我国有关社会保险法律规定，属于用人单位、职工个人和国家三方共同缴费的项目是养老保险、医疗保险和失业保险，生育保险和工伤保险主要由用人单位缴费、国家财政给予适当补助。)，属于社会保险范畴，其中，养老保险和医疗保险实行个人账户与统筹相结合，其他三项保险属于完全统筹的项目。全国社会保障基金（以下简称社保基金）是指全国社会保障基金理事会（以下简称理事会）负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。社保基金是不向个人投资者开放的，社保基金是国家把企事业职工交的养老保险费中的一部分资金交给专业的机构管理，实现保值增值。2013年社会保险基金预算首次列入预算报告，接受我国最高权力机关监督。2013年全国社会保险基金预算按险种分别编制，包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等社会保险基金。1.养老保险制度。实行社会统筹和个人账户相结合的办法，在全国范围内建立了职工基本养老保险个人账户。1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。个人账户储存额只用于职工养老，不得提取支取。2.医疗保险制度。1994年经国务院批准，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部印发了《关于职工医疗制度改革的试点意见》，明确提出职工医疗保障制度改革的目标是建立社会统筹医疗基金和个人账户相结合的制度，并使医疗保险制度逐步覆盖城镇所有劳动者。1996年国务院再次批准了《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，在全国范围内进行了医疗保险制度改革的试点。1998年国务院正式发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发[1998]44号)，规定城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%。基本医疗保险统筹基金由统筹基金和个人账户构成，职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人账户，用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。3.失业保险制度。1999年1月22日国务院在1986年和1993年待业保险规定的基础上，再次发布了《失业保险条例》，该条例进一步扩大了失业保险的范围，调整了失业保险基金的来源。按规定，城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工都要参加失业保险，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。4.工伤保险制度。2003年4月27日国务院颁布《工伤保险条例》，规定所有企业及其职工都要参加工伤保险制度，由用人单位交纳工伤保险费，工伤保险实行社会统筹，设立工伤保险基金，对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理服务。该条例对工伤的范围及其认定、劳动鉴定和工伤评残、工伤保险待遇、工伤保险基金的管理和使用等问题都作了具体规定。5.生育保险制度。1994年12月，劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》，规定生育保险按属地原则组织，生育保险费用实行社会统筹。生育保险基金由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金。生育保险费提取比例一般不超过企业工资总额的1%。女职工在生育期间可享受生育待遇。6.社会救济方面。国家开始更多地关注社会弱者，为了解决社会低收入人群的生活，1999年9月国务院发布了《城市居民最低生活保障条例》。根据规定，享受城市最低生活保障制度的对象主要是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。全国社会保障基金的资金来源根据《暂行办法》的规定，全国社会保障基金的主要资金来源是：中央财政拨入资金；国有股减持划入的资金和股权资产；经国务院批准以其他方式筹集的资金；投资形成的投资收益。全国社会保障基金的投资运作模式对风险较小的投资采取直接投资模式，对风险较大的投资运用委托投资模式，是国际养老金管理运作的成功经验之一。既有利于分散风险，又有利于发挥专门投资机构的专业优势。在借鉴国际经验的基础上，结合中国的国情，按照《暂行办法》的要求，全国社会保障基金理事会对银行存款和一级市场国债承销直接运作，对股票、企业债、金融债等委托专业投资管理机构进行投资。2002年，全国社会保障基金理事会通过严格的评审程序，确定了6家基金管理公司作为投资管理人，2家商业银行作为托管银行。全国社会保障基金于2003年6月正式入市。投资范围按国务院批准的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，社保基金的投资范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。划入全国社保基金的货币资产的投资，按成本计算，银行存款和国债投资的比例不得低于50%，其中银行存款的比例不得低于10%，企业债、金融债投资的比例不得高于10%，证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。其中，由全国社保基金理事会直接运作的全国社保基金的投资范围限于银行存款、在一级市场购买国债，其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作，并委托全国社保基金托管人托管。社保基金委托单个社保基金投资管理人进行管理的资产不得超过年度社保基金委托总资产的20%。什么是新加坡中央公积金制度新加坡中央公积金制度是一种独具特色的社会保障制度。作为一种社会福利制度，即所谓“退休基金社会主义”制度，实际上是一种强制性的长期储蓄。政府通过这一制度有效地调控消费基金，解决职工购买住房和退休后的养老问题。经过40多年的发展，新加坡公积金制度现已发展为向社会成员提供养老、医疗、储蓄等保障项目的社会保险制度，其覆盖范围也从公共和私人部门内的雇员扩大到自雇者。经过多年的实践，已被证明于国于民都是有利的，对调控国民经济起着重要的作用，提供了经济高速发展的资本;对新加坡的金融体系、对节制消费、抑制通货膨胀都有着巨大的影响力和明显的作用。(一)中央公积金账户分类新加坡中央公积金法令1953年颁布，1955年开始实施，同时成立中央公积金局(CentralProvidentFundBoard，CPFB)专门负责公积金管理。最初的中央公积金制度只是一种为雇员提供退休保障的强制性储蓄计划，1965年新加坡独立之后，开始扩展中央公积金的功能。目前，中央公积金已经由以前的单一养老保障发展到了包括退休保障、医疗保障、住房保障和家庭保障在内的综合保障体系。为满足不同需求，新加坡中央公积金分设了四个账户：普通账户(OrdinaryAccount)、专门账户(SpecialAccount)、医疗储蓄账户(MedisaveAccount)和退休账户(RetirementAccount)。普通账户和专门账户设立于20世纪70年代。普通账户的公积金可用于购置政府组合房屋(简称组屋，类似我国经济适用房)、人寿保险、子女教育支出、信托股票投资等；专门账户用于为公积金成员积累退休金，提供养老保障。医疗储蓄账户1984年建立，为公积金成员及其直系亲属支付住院、门诊医疗服务、缴纳疾病保险费等。退休账户于1987年引入，资金来源于专门账户，在成员年满55周岁时建立，年满62岁时开始支付养老金。(二)中央公积金缴费率及资金规模中央公积金缴费一部分来自于雇员，一部分来自于雇主。缴费按照不同比例计入各个账户。公积金缴费率与参加公积金计划成员的年龄相关，壮年多缴纳，逐步递减，退休前后大幅降低。2012年新加坡中央公积金缴费率如下表所示：经过几十年发展，中央公积金计划已经覆盖了新加坡绝大多数人口。2011年底新加坡总人口527万，其中公民327万，永久居民54万，非居民人口146万，2011年底建立公积金账户的有337.6万人。新加坡中央公积金制度的投资体制[2]新加坡中央公积金由中央公积金局负责管理，独立于政府财政，上级管理部门为劳工部。公积金局实行董事会制，董事会成员均由劳工部部长在得到总理的同意后任命，任期一般不超过3年。现任董事会由主席、总经理和其他13名成员组成：包括2名政府官员、2名雇主代表、2名雇员代表和7名专家。与过去相比，现任董事会专家由4名增加到7名，体现了中央公积金更为重视专业人士的发展趋势。从投资管理体制看，中央公积金投资主要分为三部分。第一部分投资于国内的住房、基础设施建设以及部分国外资产，由新加坡政府投资管理公司(GSIC)负责。第二部分是中央公积金投资计划(CPFIS)，该计划允许公积金成员将普通账户和专门账户中超过一定比例的公积金通过购买股票或共同基金的形式投资于资本市场。第三部分是保险计划基金，新加坡中央公积金包含多个保险计划(包括住房保险、家属保险、大病医疗保险等)，保险计划基金的投资主要外包给资产管理公司，可投资于定期存款、可转让存款凭证、股票和债券等。上述三方面的投资中，由中央公积金局通过新加坡政府投资管理公司管理的基金和由公积金成员自主投资的基金构成了新加坡中央公积金的主体。新加坡中央公积金制度的特点[2](一)中央集中运作的制度模式新加坡属于新兴发达国家，采取“国家资本主义”模式，强调政府在经济社会运行中的调控和主导作用。在新加坡中央公积金制度运行中同样中体现了政府集中管理的特点。首先是各社会保障项目都集中到中央公积金计划中来，由政府统一提供。不仅包括住房、养老、医疗等项目的制度设计，而且包括政府统一提供的产品和服务，如政府出资建设的组屋，经营的医疗机构等。其次表现在公积金的归集和管理上。新加坡中央公积金由雇主和雇员缴费，但是必须由中央公积金局作为政府代表，负责相关制度规则的制订，由中央公积金局下属的政府投资公司负责大部分资金的投资运营。(二)储蓄型养老保障模式养老保障制度运作模式一般有三种，现收现付制、自我储蓄制和部分积累制。美国的老年、遗属及残障保险计划是典型现收现付制。我国的职工基本养老保险则采取的是部分积累制。新加坡中央公积金计划则是储蓄型保障模式的典型代表，其核心特征是参保者在就业期间，按照储蓄方式积累养老保险基金，以此作为退休后的经济来源。储蓄型养老保障模式下，基金存续跨度长，要实现基金保值增值，对外部经济环境和自身基金管理水平要求较高。新加坡中央公积金计划建立多年来，一方面由于外部的经济