中央银行的职能组织形式及其与政府的关系

1第二章中央银行的职能组织形式及其与政府的关系讲义本章分别介绍中央银行的职能、中央银行制度的基本类型、中央银行的资本来源和机构设置、中央银行的独立性等内容。学习本章的目的是从多个方面了解一般中央银行制度的基本内容和我国中央银行制度的基本内容。第一节中央银行的职能一、关于中央银行职能的一般表述（一）中央银行是发行的银行指中央银行掌管一国现金货币的发行权。国家赋予中央银行集中与垄断货币发行的特权，是国家唯一的货币发行机构，它是最基本的职能，因此有人讲一部中央银行发展史，首先是一部货币发行权逐渐走向集中，垄断和独占的历史。目前，世界上几乎所有国家的现钞都是由中央银行发行的硬币辅币的铸造，发行有的由中央银行经营，有些国家则是由财政部门负责，发行收入归财政，然后由中央银行投入流通。（二）中央银行是银行的银行中央银行为普通银行提供服务：1．开立存款账户，提供票据交换和支付清算服务；2．通过贴现窗口和公开市场操作为其不断地补充流动性（准备金）；3．履行“最后贷款人”职能。央行的业务对象不是一般企业和个人，而是商行和金融机构，央行行与其业务对象的业务往来，仍具有银行因有的存、贷、汇业务特征，央行为商行，金融机构及政府提供支持与服务。（三）中央银行是国家（政府）的银行央行根据法律授权制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理，负有保持货币币值稳定和保障金融业稳健运行的责任。1．经理国库；2．为政府提供资金支持；3．代表国家制定和执行货币政策；3．代表政府参与国际金融活动；4．作为政府的金融顾问和参谋；5．履行国家交付的其他职能：金融安全、征信管理、反洗钱等。2二、关于中央银行职能的另一种常见表述（一）服务职能1．服务职能是指中央银行向政府和银行及其他金融机构提供资金融通、划拨清算、代理业务等方面金融服务的职能。2．中央银行为政府服务，具体表现在：（1）经理国库；（2）临时的财政垫支；（3）代表政府参与国际金融活动；（4）作为政府的金融顾问和参谋。3．中央银行为银行与非银行金融机构服务，具体表现在：（1）主持全国的清算事宜；（2）作为银行的最后贷款者。（二）调节职能1．调节职能是指中央银行运用自己所拥有的金融手段，对货币与信用进行调节和控制，进而影响和干预整个社会经济进程，实现预期的货币政策目标的职能。2．调节职能具体表现为：（1）调节货币供应量；（2）调整存款准备率与贴现率；（3）公开市场操作。（三）管理职能1．管理职能是指中央银行作为一国金融管理当局，有责任维护金融体系的健全与稳定，防止金融紊乱给社会经济造成困难。2．管理职能表现在：（1）制定有关金融政策、法令；（2）管理各银行和金融机构；（3）检查监督银行及其他金融机构的活动。三、发展中国家中央银行的特殊职能（一）饶余庆所谓的“开发功能”1饶余庆认为中央银行有5大职能：1．政策功能：执行国家金融政策（含发行纸币）；2．银行功能：（1）政府的银行：○1经理国库；○2为政府提供临时（季节性入不敷出）资金支持；○3保管、管理黄金、外汇储备；○4充当政府的金融顾问。1参见饶余庆《现代货币银行学》104页，中国社会科学出版社1983年10月。3（2）银行的银行：○1集中保管金融机构的现金储备，统筹调度以防急需；○2提供全国性的中央票据交换与清算，和资金转移2之方便和服务。（3）在国际关系中，代表国家与外国金融当局和国际金融机构建立业务联系，或促进有关金融事务的交涉和谈判。3．监督功能：（1）对在国内经营的所有金融机构审慎督导；（2）在国家发生金融危机时，有责任全力支持资金周转不灵的金融机构，，以保障金融体系安全。4．开发功能：指在发展中国家，由于金融制度落后，货币化程度低，中央银行有责任：（1）扶助各类金融机构，促进储蓄项投资转化；（2）鼓励发展金融市场，促进金融体系顺应经济发展而发展。5．研究功能：除了小部分属于国家机密的情报外，中央银行应经常整理所掌握的经济、金融、财政资料并将之出版，以供民众参考。多数中央银行都设有研究部。一些先进国家的中央银行还设计总体经济模型，对经济动向经常预测，以供政府当局参考。（二）易纲、贝多广所谓的“推动功能”3易纲、贝多广将中央银行的职能概括为2个：1．推动功能：指采取措施引导和推动信用制度的成长、信用工具的多样化以及金融资产收益结构的成熟，以有效地动员储蓄和优化资源配置。作者认为，这个功能是发展中国家中央银行与发达国家中央银行的重要区别。发达国家的中央银行建立在比较完善的商业银行体系基础上，因而其中央银行理论和实践主要强调对商业银行体系的管制功能。发展中国家的金融制度大都是根据发达国家的模式而建立，但无论是经济发展水平还是金融发达程度都不及发达国家，因而其中央银行不能仅仅局限于对银行体系进行管制，因为受控制和管制的银行体系本身还亟需培育和完善，而这种推动功能正需要中央银行来发挥。2．管制功能：这是中央银行的本能。商业银行的经营目标是利润最大化，具有创造货币的能力，而货币过多会引起通货膨胀，为维持一般物价水平的稳定，保障金融体系的正常运转，就需要中央银行发挥管制功能。这种管制功能是通过一系列政策和法规的制定和执行来实现的。四、中国人民银行的职能新近修改后的《中国人民银行法》将中国人民银行的职责调整为制定和执行2可能指跨地区。3《货币浅说》241页，上海人民出版社、智慧出版有限公司1993年9月。4货币政策、维护金融稳定和提供金融服务三个方面。具体职责有13项：（1）发布与履行其职责有关的命令和规章；（2）依法制定和执行货币政策；（3）发行人民币，管理人民币流通；（4）监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场；（5）实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场；（6）监督管理黄金市场；（7）持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；（8）经理国库；（9）维护支付、清算系统的正常运行；（10）指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测；（11）负责金融业的统计、调查、分析和预测；（12）作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动；（13）国务院规定的其他职责。概括而言，今后中国人民银行在履行职责方面最大的变化集中体现在：“一个强化、一个转换和两个增加”：“一个强化”就是强化了中国人民银行与制定和执行货币政策有关的职责。具体而言，《中国人民银行法》第十二条要求中国人民银行货币政策委员会在国家宏观调控、货币政策制定和调整中发挥重要作用；第二十三条增加了中国人民银行在公开市场买卖金融债券这一货币政策工具；第三十一条要求中国人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进金融市场协调发展等等。“一个转换”即由过去主要通过对银行业金融机构的设立审批、业务审批和高级管理人员任职资格审查和日常监督管理等直接监管的职能转换为履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性风险的职能，即维护金融稳定职能。具体而言，《中国人民银行法》第一条删除了“加强对金融业的监督管理”，而代之以“维护金融稳定”；第二条明确中国人民银行在国务院领导下防范和化解金融风险，维护金融稳定，删除了原《中国人民银行法》的第三十一条，即“中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、变更、终止及业务范围”，而代之以“中国人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展”；增加了第三十四条，即“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督”等。“两个增加”是指增加反洗钱和管理信贷征信业两项职能。《中国人民银行法》第四条规定：中国人民银行指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测。5第二节中央银行的基本类型一、中央银行制度的几种形式1.复合的中央银行制。是在一个国家内，没有单独设立中央银行，而是把中央银行的业务和职能与商业银行的业务和职能集于一家银行来执行。此种类型的中央银行又可分为两种形式：一体式中央银行制几乎集中了中央银行和商业银行的全部业务和职能于一身。一体式中央银行制，央行缺乏必要的权力，分支机构众多，体系庞杂，有初创时期中央银行制度的特征。原苏联、东欧国家、改革开放前的中国。一般是经济发展水平不高，经济货币化程度不高，实行计划经济的国家采用。混合式中央银行制既设中央银行，又设专业银行，中央银行兼办一部分专业银行业务，一部分业务由专业银行办理。2.单一的中央银行制。就是在一个国家内单独设立中央银行，由中央银行作为发行银行、政府的银行、银行的银行和执行金融政策的银行，全权发挥作用。它又分成一元中央银行制和二元中央银行制。一元中央银行制，是一国只设立独家中央银行和众多的分支机构执行其职能，它是由总分行组成的高度集中的中央银行制。这一制度，央行权利集中，由总行对分支机构进行集中管理和监督；职能齐全完善，央行全面纯粹行使其相应职能，实行总分行制，有较多的分支机构，货币政策传导较为迅速。单一式央行制度是一种比较成熟的中央银行制度，政治、经济及立法比较统一的国家一般选择这种制度。目前，世界上大多数国家实行这一种央行制度，典型国家：英国、日本、法国等。二元中央银行制，是一国在中央和地方设立两级中央银行机构，中央级机构是最高权力或管理机构，地方级机构也有其独立的权力。权利职能相对分散，央行职能有中央和地方级的央行分别行使，共同完成。二元中央银行制分支机构较少，美国25个、德国9个。二元式央行制度是联邦体制的国家所采用，这些国家的民族习性、社会历史、联邦和各州的政治体制要求建立这种地方独立性较大的中央银行制度。美国、德国、原南斯拉夫都实行这一制度。3.跨国中央银行制。与一定的货币联盟相联系，是参加货币联盟的所有国家共同的中央银行，而不是某一个国家的中央银行。央行跨国界行使职能。跨国央行往往与货币联盟相联系，由地域相邻、习俗相近、经济发展水平想当的一些国家组成货币联盟，在此基础上形成跨国央行；联盟各国将货币政策的决定权交给跨国央行；具有互相合作稳定金融、稳定经济的优点。4.类似中央银行的机构。或者是一个通货局，不制订和执行货币政策，也不要求商业银行交存款储备金；或者是介乎通货局与中央银行之间的机构。6二、决定中央银行体制选择的主要因素1.商品经济发展水平与信用发达程度。商品经济发展水平与信用发达程度高的国家，大多数趋于实行单一的中央银行体制。2.经济运行机制。以市场经济为主的国家多实行单一型中央银行制度，以计划经济为主的国家多实行复合的中央银行制度。3.国家体制。联邦制国家多实行二元式中央银行制度，单一型集权国家多实行一元式中央银行制度。第三节中央银行的资本来源和机构设置一、中央银行的资本结构1.资本全部为国家所有，即国有化的中央银行。目前世界各国的中央银行大多数属于这种类型。2.公私股份混合所有，即半国家性质的中央银行。国家持股一般占资本金总额的50%以上。如日本、比利时、墨西哥等国的中央银行。3.全部股份私人所有。资本金全部由私人股东投入，经政府授权执行中央银行职能。如意大利银行、美国的12家联邦储备银行。4.没有资本金。这是指设立时没有资本金（无创设资本），而不是说其资产负债表中没有所有者权益。如韩国的中央银行。现代中央银行无论其资本结构如何，都受国家的直接控制和监督，是国家的货币管理当局，负责制定和执行货币政策。二、中央银行最高权力机构的组织形式1．中央银行最高权力机构的组织形式有三种：（1）金融政策决策和执行权集于一身。如英国、美国、马来西亚、菲律宾的中央银行；（2）最高领导机构分为金融政策决策机构和执行机构。如日本、德国和意大利的中央银行；（3）最高领导机构分为决策机构、执行机构和监督机构。如法国、比利时和瑞士的中央银行。2．中央银行最高权力机构组织形式的特点有：（1）地位超然，权力较大；（2）中央银行总裁是核心人物；（3）权力机构人选具有较为广泛的代表性。三、中央银行的机构设置（一）中央银行内部机构设置1．为便于行使职能，各国中央银行总行一般都设立有专门的行政办公、业7务操作、金融管理监督和经济金融调研等几大类型的职能机构。2．中央银行总行设置职能机构的特点有：（1）机构设置多，政策性强的工作