《行政学原理》复习纲要(2015年)

I《行政学原理》复习纲要（2015年）第一章导论1、行政管理学的创建发生在美国的原因(1)、美国立国较晚，较少受旧传统的约束和影响，容易发挥在发展资本主义的条件下优越于封建社会的创新、进取精神。在新学科建设方面，也就较少“框框”或“包袱”，敢想敢闯。(2)、美国科学技术和工商业都很发达。关于工商（企业）管理的研究可以说是一马当先。科学管理也首先用于工商管理，促进和加速了行政管理学这门新学科的建立。更重要的是经济发展强烈呼唤行政管理改革。(3)、美国实行立法、司法、行政三权分立。可是，在实际运作中，强总统制较为突出，行政权力和行政作用不可低估，人们通常比较容易集中注意力于行政方面，并在行政方面多下功夫，包括对行政管理改革的研究。(4)、美国政治学和法学等领域，有一批重量级学者，在酝酿和创立行政管理学的早期，起了决定性的积极作用。这当中包括威尔逊、古德诺、怀特、威劳贝、费夫纳、高斯等人。2、行政管理学的研究对象(1)、行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。(2)、行政管理主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。(3)、行政管理活动的根本原则是依法管理。(4)、行政管理学的根本任务是探讨和发现行政活动的规律，形成科学理论。3、古立克的POSDCORB7要素说美国古立克（LutherGulick）提出。P(Planning即计划)、O(Organization即组织)、S(Staffing即人员)、D(Directing即指挥或领导)、CO(Coordinating即协调)、R(Reporting即报告含检查督促)和B(Budgeting即预算指财务)，但如后来日益受到重视的决策、法规、信息、应急等即尚未突出。第二章行政环境1、行政系统与外部环境的互依性P25-26（1）行政系统对外部环境的依赖行政系统适应外部环境的需要而产生；外部环境的需要制约着行政系统及其价值观、目标、规模、结构与行为方式；行政系统的物质要素（人、财、物），非物质要素（信息）都要从外部环境输入。（2）行政系统对外部环境的选择与塑造行政系统作为开放系统，必然要从外部环境中接受物质、能量和信息的投入。但不可能接受所有投入，而必须有所选择，只纳入自身所能接受的部分。行政系统不仅选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境。II2、里格斯的行政生态学理论（三种行政生态模式）[课外资料]1961年，美国夏威夷大学教授弗雷得·里格斯发表了《公共行政生态学》一书，运用生态学的理论与方法，研究发展中国家的行政问题。行政生态学是以生态学理论和方法研究行政管理与其周围环境的一门科学。它主要研究各个国家的社会文化和历史传统等因素对公共行政的影响以及公共行政对该国社会变迁与发展的影响。里格斯运用“结构功能分析法”和物理学上“光谱分析”的概念，提出三种行政生态模式：(1)与农业社会相适应的是融合型行政模式在农业社会中社会结构是混沌不分的，如同折射前的自然光是一道白光一样。它以农业为经济基础，没有明确、细致的社会分工，与之相适应，行政行为与其他行为，如政治行为、立法行为、司法行为、战争行为等是混杂一起的，没有专业化的行政机构，因而行政效率低下。其权力来自君主，官吏来自特殊阶层，实行世卿世禄制度；政府与民众沟通很少，官僚职位重于政府政策，行政风范带有浓厚的亲属主义色彩。(2)与工业社会相适应的是衍射型行政模式白光经过棱柱体的折射后，衍射为红橙黄绿青蓝紫七色光，这如同现代工业化社会，整个社会有着明确的、细致的分工，故政府职能也是明确的，有着分工极细的行政机构，执行着不同的行政职能，讲求行政效率与科学性。民众与政府沟通较多，有影响政府决策的渠道；行政风范体现平等主义、成就取向。(3)与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式里格斯将介于农业社会和现代化工业社会之间的社会形态成为过渡社会。由于其过渡性，故既保持着传统社会的一些特征，又具有现代社会的一些因素。在行政方面，行政行为已经渐渐与其他社会行为区分开来，但还未完全分化；专业化的机构已经建立起来，但还不能正常运作，功能有限；行政过程仍受着各种传统势力的制约等等，因而行政效率低下。这种情形，如同光进入棱柱中的折射过程，所以可以称为“棱柱型”模式。3、具体的经济体制影响行政系统的功能配置和运行模式(1)、自然经济体制对行政系统的影响自然经济体制建立在小生产基础上，经济活动基本上由生产者或经济单位单独决策与组织，产品主要不是为了交换，而是满足自身需要。经济资源配置由习惯经验支配，无需政府进行干预与协调管理。政府的经济功能主要限于全局性的农田水利、交通道路建设等方面。这就决定了当时行政系统的政治功能、社会治安功能较为突出；而经济功能、社会服务功能微弱，负责经济、社会事务的部门少而小；行使功能的手段比较简单，主要是通过行政手段进行管理。(2)、市场经济体制对行政系统的影响市场经济体制建立在社会化大生产的基础上，经济资源主要通过市场进行配置。市场经济，生产什么，生产多少，由供求关系决定，价格信号引导生产要素的投入和转移，追求提高运行效率和降低交易成本。但市场也有失灵之处，需要政府的积极干预加以弥补。政府对经济的干预仅限于宏观领域，而对微观经济如企业的生产经营活动等，则不加干涉。政府运用各种经济杠杆、经济法规与必要的行政手段，引导、调节和规范经济活动，以调控宏观经济；保证市场经济的III有序运行，限制垄断，促进公平竞争；提供公共产品；保障公正的收入分配；等等。(3)、计划经济体制对行政系统的影响计划经济体制从20世纪初开始在一些发展中国家、主要是社会主义国家进行了实践，它建立在公有制的基础上，政府行政系统对社会经济活动实行全面、直接的指令管理，设置大量经济管理部门。在计划经济体制中，行政系统功能配置和运行模式体现出直接而广泛、命令强制以及企业被动适应等特征。第三章行政职能1、行政管理职责与行政管理功能[课外资料]行政管理职责：即行政组织的职责在横向上拓展的广度，它表明行政职能涉及对象的界限以及行政作用影响的领域；行政管理功能：即行政作用的纵向深度，它表明行政组织在其职责范围内的哪些层次发挥作用，以及在不同层次发挥作用的强弱程度。2、行政管理的基本职能之一：社会职能社会职能是指政府为社会提供各种服务和搞好社会保障，诸如环境保护、卫生医疗、城市规划、旅游娱乐，以及建立健全养老保险制度、待业保险制度等。3、西方国家行政职能的演变(1)前资本主义时期的行政职能政治统治职能极端强化；社会管理职能相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础所决定。奴隶制社会：强化政治统治职能，采用残暴的统治方式维护奴隶主阶级政权，经济职能和社会管理职能弱化。封建制社会：注重政治统治职能，稍微加强经济管理职能，适当承担微弱的社会管理职能，进行某些社会公共事业建设(2)自由资本主义时期的行政职能亚当·斯密－守夜人政府：以理性“经济人”假定为基础，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济生活，认为最好的政府就是廉价的政府。自由资本主义时期政府采用自由主义管理方法，以维护和保障资产阶级的自由、平等、民主权力为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起“守夜人”作用，奉行管得越少的政府越好，主要依靠市场机制来调节和引导社会经济和其他社会事业的发展。(3)垄断资本主义时期的行政职能垄断资本主义时期，资本主义固有矛盾日益尖锐，自由主义统治方式不适应时代要求。美国、世界经济危机－凯恩斯主义－政府积极干预－罗斯福新政。垄断资本主义时期，强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能加强，民主职能削弱；在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经济管理和社会管理职能加强。(4)当代资本主义的行政职能市场失灵＋政府失灵；政府选择性干预市场失灵。IV当代西方行政职能发展趋势：(A)行政职能逐渐扩大（瓦格纳法则）；(B)政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能相对增强；(C)政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。4、瓦格纳法则行政职能逐渐扩大5、行政职能转变是机构改革的重要前提和基础改革开放后历次政府机构改革：1982－1988－1993－1998－2003－2008。行政职能是政府机构设置和机构改革的重要依据。过去常把机构改革仅看成是机构的撤销、合并、调整等，由于没有转变职能，政府还是在管那些管不好、管不了、不该管的事情，使得精简下来的人员又重新回到政府机关，撤并了的机构又重新恢复，冲抵了改革的成效。我国行政职能重心的转变1956年后，在长达20多年时间里，一直是重政治统治职能，轻社会管理职能；重阶级斗争，轻经济建设。1978年底，明确提出把党和国家的工作重心转移到经济建设上来。6、我国行政职能转变的重点（1）由以行政手段为主，转向以经济手段为主，经济、法律手段与必要的行政手段相结合经济手段，是指政府按照客观经济规律的要求，运用价格、财政、税收、收费、信贷、工资、利润、产业等经济杠杆，来组织、调节和影响经济活动，实现经济管理的任务。经济手段具有间接性、诱导性、利益性；有助于增强企业的自主性；重视法的作用，推进依法行政；加速国民经济市场化进程（2）由微观直接管理为主，转向以宏观、间接管理为主微观管理转向宏观管理：将本属于企业、而被政府占有的权力，完全归还给企业，强化企业的经营自主权，使之摆脱政府附属物的地位，走上自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的道路；政府把宏观管起来，管住管好，弱化直接干预企业的微观管理职能，强化行政系统的宏观管理职能，精简和弱化专业经济部门，强化监督和宏观调控部门。政府由企业管理者、经营者和所有者，变为企业指导者、监督者和服务者。由直接管理转向间接管理：综合运用经济、法律、行政手段，政府调节市场，市场引导企业。（3）由重视计划、排斥市场，转向把计划和市场相结合高度集中的计划经济体制：计划经济等于社会主义，市场经济等于资本主义，计划与市场对立，阻碍生产力的发展。邓小平：计划－市场。社会主义市场经济体制：计划和市场都是资源配置手段；计划与市场紧密结合，市场对资源配置起基础性作用。V第四章行政组织1、社会组织社会组织，没有国家权力属性，是自愿组成，为实现共同意愿、按照章程开展活动的非营利性社会组织。（社会组织是联结政府与社会、政府与民众之间的桥梁和纽带，在社会管理和社会建设中发挥“调节器”、“缓冲器”的作用。）2、非正式组织非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近等产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。这种关系既无法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，对正式组织的目标达成会发生促进、限制或阻碍作用。3、派出机关与派出机构[课外资料]派出机关，是指一级政府授权委派的代表机构。如省人民政府下设的地区行政公署；县人民政府下设的区公所等。派出机关的主要职能：是承上启下进行管理，既督促检查辖区贯彻执行上级行政机关的指示、决议和决定的情况，也向委派机关报告辖区内行政机关的情况、意见和建议。派出机关示意图：4、行政组织的纵向结构、横向结构以及各自的优缺点纵向结构:行政组织的纵向结构又称为直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。优点：它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制。缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。横向结构:行政组织的横向结构又称为职能式结构，是横向分工形成的行政组织VI的职能制，即同级行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。特点：各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构。优点：分工精细，能减轻行政首长的负担，有利于专业化。缺点：事权分散，容易出现扯皮和推诿的现象。5、西方行政组织理论的演变（1）古典行政组织理论科学管理组织理论（泰勒）：主张对组织成员的生活机能和工作行为进行分解与合成，建立一套标准化的规范