“营改增”政策改革背景下地方财源的重构性研究

“营改增”政策改革背景下地方财源的重构性研究武志远内容提要：今年4月19日召开的国务院常务会议决定进一步扩大“营改增”试点。自今年8月1日起，将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开，并择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。正如谢旭人部长所言：天下大事，必做于细。在这种宏观改革背景下，我省以下的地方财政体制和财源建设显得尤为迫切。通过政策的导向研判和我市相关数据分析，我们认为，这一次的财政体制调整和以往的调整本质相同，仍是一个财力向中央集中的过程。为此我们就地方税制建设和当前主要工作提出了一些意见和建议。主要是，中央应赋予省级政府开征符合地方产业特征的地方小税种的立法权；适当提高改革后增值税的地方分享比例；同时向地方倾斜税收返还额的递增率。我省要研究推进城市维护建设税和印花税联动改革，解决好城建税的足额征收问题，建立起以城建税和房产税为主体的地方财源架构；要夯实营业税入库基数，参照江苏模式，相机将营业税下放至市县，调动地方组织征收的积极性；同时，我省亦要在及时把握好优化结构转型的有利时机,努力培育2新的地方财源增长点,服务“营改增”改革的有序过渡等工作上抓紧落实。近一年多来，“营改增”的试点改革正在加速推进，中央和地方理论界普遍持赞成观点。但当我们静下心来，认真梳理分税制以来的政策导向和具体实践时，发现每次财政体制调整一般都是财力向上级集中的过程，特别是在“营改增”政策改革背景下，地方财源重构性研究的课题已呼之欲出。本文就将立足于这次改革的背景，侧重于研究地方政府，特别是财政管理部门“怎么办”的路径选择。营改增对分税制的否定？1994年，全国范围内实施的分税制改革，其核心是“分事、分税、分管”。其中，分税，就是在划分事权和支出范围的基础上，按照财权与事权相统一的原则，在中央与地方之间划分税种。即将税种划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，以此划定中央和地方各自的收入来源。从全国范围内的实际情况看，增值税、营业税分别是中央和地方的第一大税种，增值税由中央和地方按75∶25的比例分成，营业税则全归地方，这两大税种分别由国地税征收。以晋中市为例，2012年，全市增值税入库80.8亿元，占到3全市税收收入的46.8%，是全市的第一大税种；营业税入库28.2亿元，仅为增值税的34.93%，占到全市税收收入的16%。而一般预算收入中，增值税仅留成到市县两级14.1亿元，仅为营业税19.8亿元的71.2%，可以说，这就是“分税”的魔力所在。因为增值税的征税范围覆盖了除建筑业之外的第二产业，而营业税的征税范围覆盖了第三产业的大部分行业，正是“分税”的魔力，使得地方政府优化产业结构、优化收入结构的主动性得以强化，进而形成税种设置与产业升级的良性互动。但从1994年，消费税100%的中央独享；到增值税75%的上划及“两税返还”计算累降模式的设定；到2003年，企业所得税中央分成比例由50%，提高至60%；再到“营改增”的理论研究和试点推行，基本上是中央“集收”的三板斧：即能中央独享的，全独享；能提高中央分成比例的，尽提高；能将地方税改革为中央地方共享税的，努力改。其根本用意在于践行1994年，税制改革提出的提高“两个比重”（即提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重）的目标。正是在这种目标背景下，“分事”，地方越分越多；“分税”，地方越分越少；“分管”，地税部门积极性越来越弱。以晋中市为例，2012年，全市财政总收入实现210.3亿元，其中，上划中央90亿元，占到财政总收入的42.8%，即全市四成以上的收入被中央集中；（上划省级21亿元，占到财政总收入的10.04%）留在市县两级的一般预算收入仅占总收入的47.16%。4而当年，全市上级补助收入（含返还性收入、一般性转移支付收入和专项转移支付收入）合计为79.4亿元，即使将其全部视同中央下达，那我市最少仍净上缴中央10.6亿元。净上缴的资金哪里去了？主要是安排了中央的支出，以及用于平衡欠发达地区公共服务水平的均等化。特别是这次营业税的缩水和增值税的扩围，不仅仅涉及到税制改革，更深层的问题则是中央和地方财力划分和国地税征管范围的调整。就这种意义上而言，“营改增”在地方税无实质性增容的背景下，其实就是对“分税”的一种强烈的冲击，接下来，地方税如再无新的设置，那“分税”必将流于形式。利益重构“营改增”的全方位审视作为我国税制改革的一项重要内容，中央决定从2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业率先开展营业税改征增值税改革试点。随后，北京市、江苏省、安徽省、福建省、广东省、天津市、浙江省、湖北省都先后被纳入试点范围。据悉，今年4月19日召开的国务院常务会议决定进一步扩大“营改增”试点。自今年8月1日起，将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开，并择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。从此次改革，中央和地方理论界的赞成观点看，主要集中在5以下三个方面：一是“营改增”可以促进结构性减税政策落实，较好地促进经济结构转型。今年以来，中国经济发展出现了增速放缓的局势，由经济增速放缓引发的各种不良效应正在显现。同时，历史积淀下来的经济结构性矛盾，也日益突出。而本次“营改增”的“1+6”（“1”是指交通运输业，“6”是指研发和技术、信息技术、文化创意、物流辅助、有形动产租赁、鉴证咨询6个现代服务业）模式，有利于科技创新驱动、有利于文化产业繁荣、有利于服务业进步，有利于现代物流业发展，进而促进第三产业，特别是部分生产型服务业有更大的发展空间，实现结构转型。二是可以打通二、三产业增值税抵扣链条，消除重复征税问题。实施“营改增”改革后，连接上中下游企业增值税抵扣的链条被打通，试点一般纳税人购进的机器设备、办公用品以及下游企业购进试点一般纳税人的服务，都可以作为进项抵扣，原来“道道征收、全额征收”的营业税税制，转向了“环环征税、层层抵扣”、仅对生产经营各环节“增值部分”征税的增值税税制，企业向上游企业购置设备、向下游企业提供服务的意愿明显加强。这意味着“营改增”从制度上解决了货物与劳务税制不统一和营业税重复征收问题。三是可以解决中央和地方财政收入划分问题，解决财权事权不匹配的现状。实施“营改增”，不是营业税和增值税的简单转换，而是重大制度创新。通过此项改革，表层意义是将营业税逐6步改为增值税，消除重复征税并实现公平税负，深层的隐义是国家凭借其社会公共权力，参与到第三产业的社会产品和国民收入分配、再分配活动中来，籍此进一步集中国民收入，用于满足中央政府的公共需要，同时，利用增量收入调节区域间的资源配置，进而促进经济社会公共服务的均等化。然而，任何一项改革都是一把双刃剑，我们在看到其有利一面的同时，也不应忽视其负面效应。特别是站在地方角度，其影响将十分巨大。一是“营改增”直接减少了地方可用财力。财政部、国家税务总局的数据称，从12个“营改增”试点省市的纳税申报情况看，目前共有102.8万户试点纳税人，由缴纳营业税改为增值税。2012年，营改增试点地区共为企业直接减税426.3亿元，整体减税面超过90%。其中，以中小企业为主体的小规模纳税人减税幅度达到40%，地方税直接与地方可用财力挂钩，势必对地方可用财力形成直接的影响。二是“营改增”间接增大了地方财政支出。以上海“营改增”过渡性财政扶持政策为例，市与区（县）两级财政分别设立“营改增”改革试点财政扶持资金，专项用于对“营改增”试点企业的财政扶持。财政扶持资金按照“企业据实申请、财政分类扶持、资金及时预拨”方式进行管理，以化解部分企业因“营改增”而增加的税负，从而增加地方财政支出的压力。三是“营改增”对国税部门征管提出新的要求。与全国其他7地区不同，上海税务征管机构具有独特优势，国地税实质为一家，相对来讲，不涉及管户在机构间的移交、税源在部门间的流转、工作在人员间的衔接。而其他地区试点会遇到财税体制的不同、征管部门的不同、征管模式的不同、计税方式的不同、收入级次的不同和信息化支撑等一系列问题，这都将增加推行的难度，同时，也对国税部门征管提出了新的、更高的要求。四是“营改增”对区域要素流动和产业接续产生影响。按照方案，今后将在财税政策上重点支持现代服务业发展，其增值税税率基本为最低档的6%。以资源型和制造业为主地区，因现代服务业规模相对较小，未形成产业规模与竞争优势，加之各区域间产业结构转型和城市功能定位的不同，随着“营改增”改革的进程推进，势必加快区域间的产业流动速率，挤压或者助推服务行业的发展，进而加剧地区间产业结构的不均衡。蝴蝶效应“营改增”对我市影响的定量分析按照“营改增”推进时间表，最迟今年八月底前，我市的“1+6”产业将全面实施改革。那此项改革对我市财政收入和地方可用财力影响几何？下面，我们结合2012年的决算数据，进行一个简单的测算。2012年，全市财政总收入完成210.3亿元，其中，营业税入库28.2亿元。“1+6”产业中，交通运输业实现42704万元、有8形动产租赁业实现3265万元、研发和技术业实现2657万元、物流辅助业实现374万元、信息技术业实现142万元，文化创意业和鉴证咨询无税收收入实现，以上“1+6”产业，当年共实现营业税收49142万元，占到全市营业税的17.4%。
2012年全市营业税分行业完成情况结构图金融业21925万元,占7.77%仓储业374万元,占0.13%软件和信息技术服务业142万元,占0.05%交通运输业42704万元,占15.12%租赁业3265万元,占1.16%其他行业56246万元,19.92%科学研究和技术服务业2657万元0.94%,房地产业34939万元,占12.37%建筑业120100万元,占43.82%一、“营改增”对全市财政总收入的影响。按照全国减税幅度40%的平均影响程度测算（全市“1+6”产业营业税×减收幅度=49142万元×40%），将形成全市财政总收入2亿元的政策性硬减收缺口。二、“营改增”对全市一般预算收入的影响。按照现行财政体制，营业税作为地方税，市县两级分成其总税额的70%，改革后，全市营业税对一般预算收入的减收影响为34399万元（全市“1+6”产业营业税×市县分成比例=49142万元×70%）；剔除转增值税后，按现行体制分成一般预算收入的5160万元（“营改9增”实现的增值税×市县分成比例=29485万元×17.5%）后，最大口径影响全市一般预算收入29239万元。即使按照目前的政策，“不改变收入的归属，营业税改征增值税后收入仍归属试点地区”的原则，最小口径也将对我市产生13760万元（全市“1+6”产业营业税×市县分成比例-“营改增”实现的增值税×原营业税市县分成比例=49142万元×70%-29485万元×70%）的影响。三、“营改增”对全市可用财力的影响。按现行体制，如“营改增”后的增值税75%上缴中央，多缴中央22114万元（“营改增”实现的增值税×中央分成比例=29485万元×75%）增值税上划中央部分，计算所得两税返还较未增加前多出330万元，大口径影响全市可用财力28909万元（大口径影响全市一般预算收入-两税返还增加=29239万元-330万元）；小口径影响同上最小口径对我市一般预算收入的影响，同为13760万元。基于静态数据，通过定量分析，从短期来看，“营改增”确定会对地方财政税收形成减少，同时一定程度地影响到地方可用财力的稳定增长。但随着全国范围内的“营改增”的实施推进，远景有助于第三产业中相关行业竞争优势的上升，带动我市服务业发展，从社会经济发展角度利大于弊。无缝衔接后“营改增”时期的接序对策“营改增”改革背景下，各级政府应该相应地推出哪些举措，10以从容应对由此带来的深层次利益调整？我认为，以下几个方面需要引起足够的重视。国家层面上：一是赋予省级政府开征符合地方产业特征的地方小税种的立法权，帮助地方逐步建立起事权财权相统一的分税制体制。二是考虑适当提高地方政府的税收分成比例，中央政府和地方政府的增值税分享比例改为60∶40，在缓解地方财政压力的同时，取得地方政府对