《企业内部控制基本规范解读及应用指南》第三讲

《企业内部控制基本规范解读及应用指南》第三讲第三讲基本规范解读、实施与操作（总则部分1）本讲主要阐述基本规范解读、实施与操作（总则部分）首先先说明以下3个问题：1．基本规范发布和实施的意义2．落实《基本规范》任重而道远3．其他配套工作1．基本规范发布和实施的意义自2009年7月1日起，我国将首先在上市公司范围内施行。“并鼓励非上市的其他大中型企业执行”。基本规范在市场经济中将发挥更大作用，具体讲基本规范发布和实施的意义在于：（1）《基本规范》为如何建立内部控制体系提供一个有力的指引①企业缺乏内部控制，《基本规范》的发布恰逢其时在全球化背景下，越来越多的国家认识到，随着资本市场的不断发展，无论是证券市场监管机构还是企业本身，均存在着对企业内部控制的要求，许多国家均已颁布了与企业内部控制相关的法案，如美国的《萨班斯法案》、日本的《金融商品交易法》等。尤其是美国国会2002年针对安然等公司会计造假案通过的《萨班斯法案》，该法案以重建全球投资者对美国证券市场的信心、提高投资者所提供财务报告的内部控制为目标，对在美国上市的企业在公司治理、内部控制和信息披露提出了极为严格的监管要求。近年来，我国陆续出台的一系列法规和指引都对企业建立健全内部控制体系提出了要求。不过，因这些规定中有不一致的地方，在遵循各监管要求时，企业迫切需要有一套统一、完整的内部控制框架作为指导。《企业内部控制基本规范》在上市公司范围内正式施行以前，中国上市公司的内部控制情况如何？咨询公司发布的最新调查报告显示56%的受访公司尚未建立内部控制机制或者其内部控制机制尚未完善。因此，在中国上市公司尚未出现重大内部控制问题之前，出台一套较为完整的企业内部控制规范，可谓恰逢其时。目前中国多数企业在内部控制上均存在不足，表现为没有完善的内部控制制度、公司治理机构混乱、公司机构权责不清、内部控制制度不科学、执行力差、缺乏明确的监督机制等。上市公司信息披露方面也不够完善，不能为公众投资者提供投资决策所依赖的有效信息，因而导致中国资本市场多投机、少投资的现象。本次《企业内部控制基本规范》的发布，为企业如何建立内部控制体系，提供了一个有力的指引。内部控制不是把企业管死，而是要通过建立内部控制体系，帮助企业在高速发展过程中及时预测、控制风险，最大限度地避免或减少盲目扩张，归根结底是促进企业可持续发展。②“基本规范”的出台，是进一步完善公司治理、深化企业内部管理机制建设的必然要求管理松弛、内部控制弱化、风险频发，资产流失、营私舞弊、损失浪费等问题在我国一些企业内比较突出。为了引导企业进一步加强内部控制，1999年修订的《会计法》，第一次以法律的形式对建立健全内部控制提出原则要求，财政部随即连续制定发布了《内部会计控制规范——基本规范》等7项内部会计控制规范，审计署、国资委、证监会、银监会、保监会以及上海、深圳证券交易所等也从不同角度对加强内部控制提出明确要求。但是，随着市场经济的发展和企业环境的变化，单纯依赖会计控制已难以应对企业面对的市场风险，会计控制必须向风险控制发展。③加强内部控制建设是我国继续推进经济又好又快健康发展的迫切要求。随着我国经济的快速发展和国际经济一体化进程的加快，经济发展及企业经营风险也不断加大，加强内部控制建设有利于识别、应对并化解风险，从而保证我国经济的健康发展。④为企业“走出去”创造条件由于高要求增加了上市公司的合规性成本，美国《萨班斯法案》实施后，在美国上市的中国公司对其抱怨不断，一些原计划在美国上市的国内大型企业也绕道香港地区上市。美国财务经理协会（FEI）调查显示，上市公司因实施《萨班斯法案》而增加的审计费和初始费用平均在130万美元以上。对于加强内部控制有助于中国企业“走出去”的问题，很多国家通过立法强化企业内部控制，内部控制日益成为企业进入资本市场的“入门证”和“通行证”，因此，建立健全企业内部控制制度必将成为我国企业实施“走出去”战略的必备条件。《企业内部控制基本规范》的颁布，明确了统一的企业内部控制规范指引，让中国企业无障碍“走出去”。（2）《基本规范》是我国改革开放30年来在会计领域取得的重大成果之一。从中国在会计领域走过的道路看，内部控制具有典型的标志。1997年，中国注册会计师协会颁布了一个准则，即《内部控制和审计风险》，首次提出了内部控制概念；1999年，新的《会计法》第二十七条将内部控制的本质写进了法律，第二十七条的四句话可以概括为：责任分明、授权批准、财产完整、内部审计；2001年，财政部根据第二十七条制定内部控制的规范，对单位内部会计控制的目标、原则、内容等做出了原则规定。此后，相关的内部会计控制具体规范纷纷出台，渐成体系。可以将这段历史称作是内部控制法规规范的推进期。2006年1月，财政部发起成立了企业内部控制标准委员会，之后仅用了两年的时间，就做出了卓有成效的工作，并发布了中国第一部《企业内部控制基本规范》。可以将这段时间称作内部控制实务规范的推进期。（3）《基本规范》是中国会计界继新会计准则后又一项与国际趋同的成果，是我国由计划经济向市场经济转变的一个重要标志。会计和内部控制是市场经济中非常重要的基础设施。在计划经济向市场经济转变的进程中，我们需要用会计和内部控制作为标准进行操作。现在有了这样两个基础设施，我们的市场经济就可以更快地发展。以资信评价领域为例，为企业发行债券提供等级评价的核心技术是偿债能力和偿债意愿，而原来计划经济下的会计准则对此往往难以适应。会计准则的改革，公允价值的应用，为现实成本偿债能力奠定了良好的基础。现在，《基本规范》的出台又为评价企业管理能力或者叫偿债意愿提供了一个机制。可以说，中国已经完全具备了市场经济资信评价的基础设施，为开展相关工作提供了极大的便利。（4）《基本规范》的发布对会计、审计等领域影响深远。《基本规范》发布对会计、审计等领域的影响主要表现在四个方面：1.提升企业会计管理水平；2.拓展注册会计师职业领域；3.提高会计人员素质和能力；4.丰富会计、审计教学领域。如何提高会计人员素质和能力是人们经常谈论的话题，尤以会计人员如何成为CFO引人关注。CFO这个位置是要靠会计人员的作用来体现的，而会计人员的作用主要是靠自己的境界和眼界来体现的。很多会计人员以前处于会计核算、分析、检查这个层次，而内部控制为会计人员提供了一个更高的平台，会计人员只有为企业创造出更大的价值，企业才能给会计人员一个相应的价值定位。有理由相信，《基本规范》将进一步提升会计人员在企业中的能力和地位。2．落实《基本规范》任重而道远与会计准则相比，《基本规范》更多的是理念、要素、结构，它的落地难度大、评价难度大；它与现行的企业管理体制有一个相适应的过程，如何把内部控制的五个要素框架与党纪管理、行政管理、业务管理、财务管理加以融合，是我们面临的一个课题。财政部王军副部长强调，基本规范的发布只是取得了阶段性的成果，下一步的任务更加艰巨，要着力抓好六个方面的工作：（1）着力抓好实施准备工作，研究制定具体实施办法，采取有效措施降低企业实施成本，稳步扩大基本规范实施范围。（2）着力加强宣传培训，为贯彻实施基本规范营造良好的舆论氛围和社会环境。（3）着力健全内部控制标准体系，逐步建立一套以基本规范为统领，以评价指引、应用指引和鉴证指引等配套办法为补充的内部控制标准体系，不断完善以法制为推动，以企业实施为主体、以政府监管和社会评价为保障、以各方面积极参与为促进的内部控制实施体系。（4）着力巩固民主决策机制，充分调动各方面的积极性、主动性和创造性，为建设高质量的内部控制标准体系提供强大智力支持。（5）着力推进内部控制国际趋同，通过促成我国内部控制标准与国际内部控制框架的趋同乃至等效，为我国企业走出去提供支持。（6）着力创建有国际影响力的制度体系，致力于创建适应国情、体现原创、纵横交错、互为联系、独树一帜、影响世界的中国会计制度体系，进一步提升中国会计的国际影响力，更好地为经济社会可持续发展服务。另外，如何进行有效的成本效用评价，解决企业内部控制如何实施的内在动力问题，也必须引起高度重视。财政部内部控制标准委员会正在针对上述问题开展一系列的准备工作，其中包括建立起《基本规范》向实务应用的桥梁，即应用指南或指引以及一些案例说明，这是一个很好的举措。综合起来说，现在所颁布的《基本规范》是我国监管部门、理论界、实务界通力合作的结晶，我们要珍惜它、爱护它、完善它，让它在市场经济的环境中发挥更大的作用。3．其他配套工作企业内部控制基本规范在我国内部控制标准体系中起统驭作用，在其统领下，还将制定发布应用指引、评价指引和鉴证指引等配套办法。目前，3类配套指引正在制定中。3．1总则本讲重点阐述规范的宗旨和制定依据、规范的适用范围、内部控制的内涵、原则等问题。1．规范的宗旨和制定依据（1）基本规范规定基本规范第一条规定“为了加强和规范企业内部控制，提高企业经营管理水平和风险防范能力，促进企业可持续发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益，依据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国会计法》和其他有关法律法规，制定本规范。”（2）基本规范解读从第一条规定可以看出：基本规范的制定宗旨是加强和规范企业内部控制，提高企业经营管理水平和风险防范能力，促进企业可持续发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益。基本规范的制定依据是《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国会计法》和其他有关法律法规，制定本规范。2．规范的适用范围（1）基本规范规定基本规范第二条规定“本规范适用于中华人民共和国境内设立的大中型企业。小企业和其他单位可以参照本规范建立与实施内部控制。大中型企业和小企业的划分标准根据国家有关规定执行。”（2）规范解读从第二条规定可以看出：基本规范的适用范围是大中型企业，小企业参照实施。（3）企业的划分标准关于企业的划分标准，国家经济贸易委员会、国家发展计划委员会、财政部以及国家统计局于2003年2月29日联合发布了《中小企业标准暂行规定》。具体标准为：工业中小型企业须符合以下条件：职工人数2000人以下，或销售额30000万元以下，或资产总额为40000万元以下。其中，中型企业须同时满足职工人数300人及以上，销售额3000万元及以上，资产总额4000万元及以上；其余为小型企业。建筑业中小型企业须符合以下条件：职工人数3000人以下，或销售额30000万元以下，或资产总额40000万元以下。其中，中型企业须同时满足职工人数600人及以上，销售额3000万元及以上，资产总额4000万元及以上；其余为小型企业。批发和零售业中，零售业中小型企业须符合以下条件：职工人数500人以下，或销售额15000万元以下。其中，中型企业须同时满足职工人数100人及以上，销售额1000万元及以上；其余为小型企业。批发业中小型企业须符合以下条件：职工人数200人以下，或销售额30000万元以下。其中，中型企业须同时满足职工人数100人及以上，销售额3000万元及以上；其余为小型企业。交通运输和邮政业中，交通运输业中小型企业须符合以下条件：职工人数3000人以下，或销售额30000万元以下。其中，中型企业须同时满足职工人数500人及以上，销售额3000万元及以上；其余为小型企业。邮政业中小型企业须符合以下条件：职工人数1000人以下，或销售额30000万元以下。其中，中型企业须同时满足职工人数400人及以上，销售额3000万元及以上；其余为小型企业。住宿和餐饮业中小型企业须符合以下条件：职工人数800人以下，或销售额15000万元以下。其中，中型企业须同时满足职工人数400人及以上，销售额3000万元及以上；其余为小型企业。3．内部控制的内涵（1）基本规范规定基本规范第三条规定“本规范所称内部控制，是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。企业的内部控制目标，总是和其管理目标相一致，因为内部控制目标就是管理目标的具体化。控制的基本目标，都是保证组织完成自己的工作任务或达到目的，它具有实用性。内