PPP模式初理解

关于PPP模式的初步理解一、什么是PPP模式？广义PPP（Public-Private-Partnership）,即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。通俗来说：PPP就是私有资本和政府合作进行政府项目建设。二、为什么要搞PPP模式？在中国经济发展进入“新常态”，全面深化改革稳步推进的背景下，以基础设施为代表的公共产品不断增长的需求和受到约束的供给能力之间的缺口不断扩大，这一全新特征将深刻改变我国基础设施供给的基本模式。旧有的完全由政府主导的基础设施建设投融资模式面临改革，政府与社会资本合作(PPP)的模式成为我国基建投融资改革的重要方向。（2015-07-20证券时报,中国PPP研究院）上述一段话充分揭示了三个问题：1、以基础设施为代表的公共产品不断增长的需求和受到约束的供给能力之间的缺口不断扩大。即公共产品的社会资金需求不断增长，而社会资金受约束后供给能力不足。2、产生第一个问题的主要原因为“政府主导”，而旧的“政府主导”模式即将改革。3、PPP模式将成为我国基建投融资改革的重要方向。简单来说，传统模式中，因为政府主导基建项目的原因，社会资本需要承担额外的来自政府方面的风险，即政府信誉问题。而PPP模式提供了第三方的监督体制，降低了社会资金来自政府方面的风险，可以改变当前基建项目面临的资金问题，促进基础设施建设和社会资金的投、融资。三、PPP模式的前景据中国社科院《中国城市发展报告(2012)》的初步测算，未来20年内，要促成4-5亿农村人口市民化，至少需要40-50万亿基建投入。值得注意的是，其中大部分人口可能在附近的小城市就近实现市民化，即这一庞大的公共基础设施投资将大部分由公共服务供给能力较弱的基层政府主导完成。城镇化改革对基层政府的公共设施和服务的提供能力、管理能力及有效融资能力提出严峻挑战。(2015-07-20证券时报，中国PPP研究院)如《报告》所述，4-5亿农村人口的市民化是一个漫长而曲折的过程，40-50万亿的基建投入也必须由社会资本提供部分力量。PPP模式拥有广阔的市场前景，也将成为长期的基建投融资模式。四、PPP模式面临的问题1、推广推广PPP是政府治理方式的一次革新，有助于推进政府职能转变；是公共产品供给方式的一次革新，有助于提高公共产品供给效率；是财政管理方式的一次革新，有助于实现财政收支的“代际公平”；也是投融资方式的一次革新，有助于推动新型城镇化建设。经过近两年的实践探索，通过各地反馈的情况，推广PPP面临“六难”：一是观念认识转变难。部分地方把思想局限在缓解债务压力上，将推广PPP当作又一次“甩包袱”，没有把注意力转向加强监管上，甚至存在畏难情绪；二是规范推广运用难。在当前财政收支矛盾较为突出的情况下，一些地方将PPP简单等同于新的融资渠道；三是社会资本寻求难。社会资本特别是民营企业参与PPP项目的积极性不高，主要是个别地方政府契约意识薄弱，同时地铁、轨道交通等部分领域市场化程度不高，有实力、具备对外投资运营实力的社会资本也十分有限；四是工作协调推进难。相关部门在项目立项、规划等方面形成了固化的行业运作思路和习惯，PPP作为一项体制机制创新，实施时难度和阻力很大；五是操作实施过程难。地方政府和项目实施机构既缺乏真正熟悉政策和业务的人员，又缺乏PPP项目运作经验，操作能力相对不足，在项目谈判过程中，难以与社会资本特别是境外资本在一个平台上对话；六是融资渠道通畅难。目前，PPP项目融资主要依靠银行贷款，银行对项目资本金比例要求较高并需提供担保，难以实现无追索或有追索的项目融资，融资成本较高。我国PPP发展中也存在着不少问题与障碍，制约着该模式的更广泛应用。据亚行统计，2005年以来，与全球趋势相反，我国PPP活跃程度开始减弱，PPP项目投资在GDP中的占比持续下降。主要表现在：一是制度环境与体制不健全。自去年以来我国PPP制度建设走上了快车道，颁布了大量法规、文件和指导意见，但总体看我国尚未形成完善的PPP制度框架与法规体系；二是社会信用基础薄弱。在PPP项目实施过程中，一方面，地方政府诚信欠缺问题突出；另一方面，企业的诚信缺失。部分项目建设企业尤其是民营企业在PPP项目招标中以超低的价格参与项目的公开竞标，中标后，往往再以各种理由提价；如果条件得不到满足，就以拖延施工或干脆退出相威胁。由于涉及到公共服务，地方政府无法承担项目中断的后果，往往在博弈中处于被动地位；三是现行金融体系尚不适应项目融资的要求。缺乏项目融资支持，项目融资缺乏多样化手段，项目融资缺乏广泛的中长期资金来源，投资的退出渠道不畅通；四是投资回报机制与收入模式不健全。我国大部分PPP项目属于政府价格监管行业。目前，价格监管体系尚不完善，价格调整的规则性差，价格变化缺乏可预见性，导致长期收益不确定性高，投资者不敢贸然进入，一些已进入的也纷纷退出。如因电价问题，我国曾经历过两次外资大规模退出发电行业的浪潮。此外，对公益性行业，政府承诺的补贴资金不到位，收费公路的绿色通道、节假日免费等也影响投资回报。五是现行PPP模式不能适应新形势需要。与英国等国PPP项目以由政府付费的私人融资计划（PFI模式）为主不同，长期以来，我国PPP项目以由用户付费的BOT模式为主。随着我国经济性基础设施向不发达地区延伸和社会性基础设施的需求不断上升，越来越多的项目自身收益不能弥补其投入或根本就没有用户付费，客观上限制了BOT方式的应用。六是存在着不顾规律和条件一哄而上的现象。PPP是创新性的公共服务提供方式，有严格的适用条件，并不是所有项目都适用。英国等PPP发展较好的国家，PPP项目占基建投资的比重也只在13%左右。目前地方急于求成，把各类项目都包装成PPP，反而造成投资成本高企、效率下降等问题。（2015-07-15第一财经日报，中国PPP研究院）2、项目实施一是项目的识别和筛选。具体表现为：方案不清晰、盲目要求政府补贴、对于经营年限没有经过系统测算，等。二是社会资本应调整收益预期。PPP项目有长达10~30年的运营期，要靠后期运营的收益来弥补前期的投资。而PPP项目投资的收益大概只能达到10%，对于社会资本方来说，调整收益预期，提升运营能力至关重要。三是政府诚信建设。政府诚信的缺失是导致社会资本对PPP持保守和观望态度的最主要原因，由于传统模式中政府的主导作用，导致很多社会资本得不到收益甚至亏损，所以政府诚信建设是吸引社会资本的重要前提。四是急需大批示范项目。譬如，石家庄正定新区综合管廊项目目前还在做实施方案，属于项目准备阶段，就碰到了体制机制待突破的问题。据了解，现有的体制下是谁的管线谁来埋，部门都有自己的施工队伍和运营维护队伍，现在做综合管廊，需要把这些管线集中在一起，这就引起两个问题：其一，社会资本介入后，以前免费使用管线的单位要不要缴费?其二，以前的施工运营人员怎么安排?这些问题很难协调，需要体制的变革。体制变革是一个漫长的过程，就如PPP模式本身一样。眼下我们急需一批成功的PPP项目作为强心剂，来吸引社会资本的投入和规范PPP项目的实施。五、总结总的来说，PPP模式作为一个新的基建投融资模式，面临着前所未有的机遇与挑战。这项经济政策一方面为了整顿金融市场，另一方面，也是整顿吏治的又一重要政策（PPP平台具备评估政府信誉的职能），而我们作为平台的执行者，也肩负着稳定市场、促进基础设施发展、实现与社会资本共赢的伟大使命。