PPP模式定义及在国内外发展情况概述

1PPP模式定义及在国内外发展情况概述内容摘要此篇研究报告为中债资信“PPP系列专题研究”的首期，本篇报告对PPP模式的定义和分类进行了分析和界定，对中国PPP模式的发展阶段进行归纳，并梳理了历年来与推广PPP模式相关的政策文件；简要介绍了英国和加拿大等国外PPP的发展情况；最后结合现状提出了对中国PPP模式推广的相关建议。PPP是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和服务而形成的各种合作伙伴关系。其定义有广义和狭义之分，中国将PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，属于广义PPP的范畴。不同国家和机构对PPP的分类也有所差异，依据社会资本的参与程度、项目资产产权归属、商业风险归属等因素，并结合中国实际我们认为PPP可大致分为局部外包类、特许经营类和私有化类。PPP模式兴起于英国，后在全球范围内被广泛应用于公共管理的各个领域。1985－2011年全球基础设施PPP名义价值为7,751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，约占全球PPP名义价值的45.6%。英国、加拿大和澳大利亚的PPP模式成功案例较多，也有其自身的特点。PPP模式在中国发展大致经历了三个阶段，即探索阶段、快速发展阶段和调整阶段；预计随着中央政府对PPP模式的重视和推广，预计未来三年PPP模式将进入快速增长期。前期中国有收益的基础设施采取2PPP模式以特许经营类的BOT为主，社会资本方以外资为主，境内民营资本参与相对较少；准经营和公益性项目投融资主要以政府融资平台为主。历年来中国政府出台了多项PPP相关的政策文件，2013年以来政策密集出台以及政府和社会资本合作中心的成立将加速PPP模式在中国的发展。PPP模式的推广有利于提升公共产品和公共服务水平，有利于控制和防范地方政府债务风险，符合公共财政和政府治理的内在要求。结合中国PPP模式的发展现状，同时参考境外成功经验，我们认为在中国推广PPP模式需要确保PPP监督管理机构的独立性；加快完善PPP工作机制、配套政策、法律等制度建设；引入创新理念，探索多元化的PPP模式；简化PPP项目审批程序，引入公众监督。一、PPP模式的定义及分类广义的PPP泛指公共部门与私人部门在提供公共产品和服务的过程中建立的各种合作伙伴关系；狭义的PPP指公共部门和私人部门合作项目一系列融资模式的总称PPP是Public-PrivatePartnerships的缩写，即“公私合作伙伴关系”。PPP是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和服务而形成的各种合作伙伴关系。PPP模式的广泛应用开始于上世纪八十年代，PPP术语也随之被人们熟知。广义的PPP作为公共部门和私人部门合作伙伴关系的统称，其本身就是一个宽泛的概念；加之受意识形态和经济成分划分不同的影响，各国和不同机构对PPP的定义也存在一定的差异（见表1）。狭义的PPP指公共部门和私3人部门合作中一系列项目融资模式的统称，如：BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）和TOT(转让-运营-移交)等，狭义的概念更加侧重公共部门和私人部门合作项目的运作模式、风险分担机制、投融资职能分配和项目监控评估等方面。正确理解PPP的定义，首先要明确公共部门和私人部门的界定；其次需要明确PPP的目的是为了提供公共产品和服务；第三，公共部门和私人部门通过合同文本等形式明确约定各自的职责和权利。依据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），中国将PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，属于广义PPP的范畴。但对PPP的通用模式进行阐述时则主要针对狭义的PPP，即“通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”在理解财政部关于PPP的定义时需要注意：第一，PPP中的公共部门明确为政府部门，并未包含其他非政府公共部门（如：社会团体、行业协会、民办非企业单位等），即财政部关于PPP定义中公共部门的范围相对较小。第二，PPP定义中私人资本范围放大为社会资本，私人资本不再以所有制性质来定义，泛指以盈利为目的的建立了现代企业制度的境内外企业法人（见财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号），以下简称《操4作指南》）。第三，社会资本的范围中排除了本级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业。依据PPP模式下社会资本的参与程度、项目资产产权归属、商业风险归属等PPP项目可大致分为外包类、特许经营类和私有化类，目前中国力推的PPP以特许经营类为主PPP模式可以在公共产品和服务全生命周期的各个环节实施，因此可依据社会资本在PPP项目中的参与程度、项目资产产权归属、投融资职责分配、商业风险归属（社会资本承担的风险大小）等因素对PPP项目进行分类。世界银行结合PPP项目资产所有权归属、经营权、投资等要素将PPP模式分为6种模式，加拿大PPP国家委员会依据私人部门在PPP项目中承担风险的大小将PPP模式划分为12种模式（见表2）。5依据上述分类情况同时结合中国存量的广义PPP项目情况，可将PPP归纳为外包类、特许经营类和私有化类（见表3）。从中国城市基础设施投资的运作情况来看，主要有两种方式，即BT和BOT。其中，BT项目的承担主体多为政府所属融资平台或其控股国有企业；BOT项目社会资本参与较多，主要集中在供水、污水处理和城市燃气等公共事业领域，以赋予社会资本特许经营权的方式开6展。由于大多数BT项目的投融资都在政府部门或其所属的国有企业内部，社会资本参与程度很低，其内涵同《操作指南》所指的PPP模式具有本质的差别；而BOT项目多基于一定期限的特许经营权，社会资本参与程度较高，同现行PPP的内涵一致。因此，从严格意义上讲中国存量的政府部门和社会资本合作的项目以特许经营类的BOT项目为主。依据《操作指南》，中国拟推广的PPP模式包含项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等环节，也就是说PPP项目资产所有权最终都要被政府部门或其指定的机构收回。虽然《操作指南》在PPP项目运作方式中，列举了BOO（建设-拥有-经营）模式，但我们预计这种将公共产品和服务私有化，把所有权最终留给社会资本的模式不会成为PPP项目的主流模式，未来推广仍将以特许经营类模式为主。二、PPP模式在国内外的发展（一）国外PPP模式发展情况PPP模式兴起于英国，在随后的二十多年里，这种公共产品供给的新模式在全球范围内被广泛应用。根据全球PPP研究机构PWF（PublicworksFinancing）的统计数据，1985~2011年全球基础设施PPP名义价值为7,751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，约占全球PPP名义价值的45.6%，亚洲、澳大利亚占24.2%，美国、加拿大分别占8.8%、5.8%，墨西哥、拉丁美洲、加勒比海占11.4%，非洲和中东地区占4.1%。71．英国PPP模式的运用英国是PPP模式的国际先驱，也是至今PPP模式运用较为成熟的国家之一。英国最早的PPP模式运用于保障性住房领域，即上世纪30年代部分英国地方政府通过私人主动融资、政府产权转让等方式吸引私人资本参与保障性住房的建设和运营管理。1992年英国保守党财政大臣罗曼•莱蒙特考虑利用私人资金来支持日益增长的公共支出，并首次创立了PPP的典型模式——私人部门融资计划（PFI，PrivateFinanceInitiative）。在1997年以前，由于受到其他政党的激烈反对，这种模式的使用非常有限，工党在执政之后PFI的在英国得到了大力推广和发展。英国的PPP模式大致分为两个阶段，分别是PFI阶段和PF2阶段。在2012年以前PFI是英国应用最广泛的PPP模式，PFI模式下允许私人部门参与到公共设施的设计、建造、投融资和运营环节，旨在提高公共产品质量并更好地维护公共资产。1992~2011年英国累计完成PFI项目700多个，项目资本支出合计547亿英镑，涉及的公共领域包括学校、医院、公路、监狱、住房、废物废水处理设施等。其中，伦敦地铁即为以30年特许经营权为基础采取PPP模式建造而成的。PFI模式的优势之一就是充分利用了私人部门的项目管理经验、创新意识和风控技术，但在运行过程中PFI也暴露出一些问题，比如成本浪费、合同灵活性差、项目透明度低、风险收益分配不合理等。鉴于PFI模式的不足，英国政府于2012年推出了一种新的PPP模式——PF2。主要改进之处在于：1）股权结构方面，PF2模式下政府持8有一定的股权，作为项目小股东参与投资；2）提高项目效率、节省项目支出成本，PF2模式下鼓励政府进行集中采购，项目招标时间不超过18个月，对项目采购制定标准化的流程和文件，加强开支监管等；3）提高合同灵活性，如政府可以在项目运营过程中选择添加或删除一些服务可选项等；4）提高透明度，如要求私人部门公开项目收益信息，政府每年公布其所有参股项目的财务信息等；5）改进风险分配机制，如政府部门改进对额外开支风险的管理等；6）债务融资方面，PF2项目有望获取长期的债务融资等。管理方面，英国财政部是PPP的主管部门，财政部下属的英国基础设施局（InfrastructureUK，IUK）全面负责PPP工作，为所有公共管理部门提供PPP的专业管理，尤其是采购方面的知识，并负责批准英格兰地区的PFI交易（苏格兰、威尔士和北爱尔兰的PFI交易由各地方负责审批）。在地方政府层面，英国财政部与地方政府协会联合成立了地方合作伙伴关系组织（LocalPartnerships），独立于财政部，按公司化运营（市场投资人占股51%，财政部和苏格兰主管部门分别占44%和5%），为地方政府提供PFI项目技术援助和评估服务，并帮助制定标准化的合同（涉及具体项目采购与投资策略），以市场化方式对项目和公司进行投资。2010年后，IUK合并了PPP工作组和“地方合作伙伴关系组织”的职能，统一管理实施PF2项目。截至2012年3月，在PFI下共有717个项目，总投资547亿英镑，其中，648个处于运行阶段。英国PPP的案例之一是伦敦地铁。伦敦地铁由国营伦敦地铁公司9（LUL）拥有并运营。上世纪90年代英国政府面临地铁投资严重不足的局面，英国政府在权衡后，最终选择了以政府与私人部门合作（PPP）的模式对整个地铁系统进行升级改造，而非采取完全私有化的模式。经过4年多的论证和试行，伦敦地铁的PPP合约于2002~2003年之间正式签约，LUL将地铁系统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营的方式交由三家基础设施公司（分别为SSL、BCV和JNP公司）负责，LUL仍然掌控日常运营和票务工作，并通过固定支付和业绩支付来回报基础设施公司。伦敦地铁公司特许经营期为30年，考虑到地铁的建设标准、对运营情况的考核标准，以及一些签约时无法预料到的事情发生，伦敦地铁PPP模式的合约中专门增加了定期审核机制：约定签约各方每隔7.5年重组新审定合约条款，并设定了专门的仲裁机制，以保证重新审核的公正性，确保合约的有效执行。2．加拿大PPP模式的运用加拿大是国际公认的PPP运用最好的国家之一，加拿大各级政府的对PPP模式的重视程度很高且支持力度很大。因此，加拿大PPP市项目推进有力，项目运作规范，各级采购部门经验丰富，服务效率和交易成本优势显著。1991~2013年加拿大累计启动PPP项目206个，项目总价值超过630亿美元，项目涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。目前加拿大的PPP项目大约占所有公共领域项目的15%~20%左右。在加拿大的PPP模式中，私人部门负责PPP项目设计、建造、运营和维护的全过程，以避免由不同投资人负责单一阶段带来的风险和10责任推诿；政府在项目建设完成前不承担支付责任，支付的阶段延伸至整个项目的生命周期，同时支付的前提是私人部门提供的服务达到事先约定的标准。管理方面，加拿大组