911后的危机管理

“危机管理与应急机制”国际学术研讨会综述邱美荣中图分类号D771.22006年6月6日,由同济大学亚太研究中心和上海交通大学国家战略研究中心联合举办的“危机管理与应急机制”国际学术研讨会在上海召开。据悉,这是上海首次就危机管理问题举办国际学术会议,来自美国和中国的学者共计20余人参加了研讨会,他们就危机管理与应急机制,特别是“9.11”后美国危机管理体系等问题进行了热烈而富有成效的讨论。行动路线。(4)选择行动方案参谋长联席会议成员向国家统帅部提交各种行动路线,供其选择,并最终敲定。(5)实施行动的规划这一阶段就是将得到支持的行动方案或者行动路线转变为深思熟虑的行动细则,制订完善的行动实施计划。(6)实施阶段国防部长授权参谋长联席会议主席下达命令,实施行动。“后果管理”主要是一种紧急管理的功能,包括采取措施,保护公民健康和人身安全,恢复必要的公共设施和秩序,向深受恐怖主义后果之害的政府、商界和私营部门等提供紧急救助。在“9.11”之后,“危机管理”与“后果管理”被另一个词所涵盖:“事件管理”(incidentmanagement),试图创设一种对国内危机事件的统一和综合性的管理方式。一、“危机”、“危机管理”、“后果管理”等术语的界定在术语界定方面,中美学者的意见不尽相同。就“危机”而言,有的中国学者强调这个词在中国文化中有“危险与机遇并存”的含义,而与会的美国学者则认为,“危机”是“突然发生的事件,或者是对美国,包括对其领土、公民、军事力量、财产或者关键的国家利益等构成的一种威胁性局势,这种局势的迅速发展会产生一种具有外交、经济或者军事重要性的情境,需要考虑投入美国的军队或者其他资源以实现美国的国家目标”。就“危机管理”的界定而言,与会的美国学者认为它主要是对法律的一种执行和反应,即对联邦法律的执行,包括“采取措施发现、获取和规划如何使用必要的资源,以预料、预防和(或者)消除一种威胁或恐怖主义行动”。具体来说,在采用军事方式管理危机的过程中,主要有6个步骤:(1)局势发展任何影响美国国家利益事件的出现,都会被上报到美国国家军事管理中心,如果事件具有严重的威胁性,就意味着危机管理程序的启动。(2)危机评估主要由总统和国防部长所组成的国家统帅部,以及参谋长联席会议评估局势,并决定是否准备采取军事行动。(3)设计行动路线在参谋长联席会议主席的指导下设计各种二、后“9.11”时期美国危机管理体系的发展1.机构调整与制度创新“9.11”事件对美国危机管理体系产生了重大影响,不仅促使美国调整了危机管理的机构,而且推动了美国危机管理体制的变革。具体来说,“9.11”之前,危机管理主要是美国联邦调查局的职责,而后果管理则主要是美国联邦应急管理局(FEMA)的主要职责,国家安全委员会则负责联邦各个机构之间的协调。“9.11”之后,在“危机管理”和“后果管理”这两个词被“事件管理”所涵盖的同时,布什政府创设了“国土安全部”,主要负责协调联邦政府不同部门在国内事件管理过程中的反应和努力,并领导联邦政府与地方之间的合作。与此同时,布什政府签署了《第5号国土安全总统令》,以“建立一个管理国内事件的综合性体系,提高美国政府在这方面的管理能力”。据此,2004年美国“国家事件管理体系”及以此为模本的“国家反应计划”先后出台。总之,后“9.11”时期,美国努力发展更为集中、统一和综合性的危机管理体系,以便衔接事件管理的各个过程,整合从联邦到地方、从政府到私营部门以及非政府组织等不同层次、不同部门间的行动,以优化资源的利用,消除对美国国家安全的威胁或者恐怖主义行动。不过,在后“9.11”时期的卡特里娜飓风中,调整后的美国危机管理体系的表现差强人意,这说明这个体系仍存在某些问题,其高效的运转仍需时日。2.国防部在新体系中的角色美国有禁止军队干涉政治或者国内社会生活的文化传统,1887年的《警卫团法》更是将此写入了联邦法律。但是,《警卫团法》并不排斥军队所提供的后勤支持、技术帮助、设备、训练以及其他方面的支持行动。而且,在该法的修正案中,还授权总统可以在叛乱时期或者国家紧急状态下超越该法的限制。“9.11”事件催生了美国“国土防御”概念的产生,即用军事方式来保护美国的国土、人民和关键设施免于外部威胁。为此,美国成立了“北方指挥部”,其主要使命有二,即国土防御与民防支持;根据美国的“国家事件管理体系”和“国家应急反应计划”,在发生“国家级事件”的时候,国防部下属的美国工程兵部队要负责承担土木工程方面的职责。影响最重要的也许要属2005年美国国防部公布的《国土防御暨民防支持战略》(国防部在防卫国土方面的第一份综合性计划)。该战略不仅承认了军队在美国国土上行动的法律限制,也承认了在某些情况下克服这种限制的必要性。为此,该战略还具体列出了在美国本土上可能会采取的三个层次的行动:(1)提供国防资产,支持联邦和地方的执法行动;(2)部署非正式服役的警卫队;(3)对总统令作出反应,动用美国的现役部队。总之,后“9.11”时期,国防部在美国的危机管理体系中扮演着比此前更重要的角色,在卡特里娜飓风后期美国军队的行动,对于危机事件管理所起的重要作用,有力地印证了这一点。要内容之一,美国反恐危机管理体系发生了重大变化,特别是在反恐危机管理的战略和手段两个层面。(1)在危机管理战略层面,发生了由维护冷战两极体系的存续和稳定,发展为实现一种帝国式的自由或者帝国制下的自由,即进攻性地和单边地在全球运用美国的军事优势,建立及扩展和平区。美国危机管理战略的本质是维护美国的经济和军事优势,根据美国的国家利益构建世界秩序。布什认为,“9.11”恐怖事件将人类社会又一次带到了一个历史的转折点,当前的反恐战争是民主与恐怖主义的斗争,美国的权力被赋予一种道德责任,美国在历史转折点的战略选择,就是出于这种责任。但是,“以人道主义为名的战争”,其实质是一场保护和扩张美国经济力量的战争。伊拉克战争及反恐战争,与预防下一次的恐怖主义攻击无关,它们只是美国继续保持其全球经济和军事优势战略的组成部分,旨在影响全球政治,以一种与美国国家利益一致的方式来支持全球“稳定”。(2)在危机管理手段层面所发生的三个重要变化是:①突出强调危机管理的军事手段,强调预防性地先发制人。美国的军事优势鼓励了过度热衷于使用武力,并把战争简单地看做是危机管理的一种手段。②政权变更,这是美国反恐的重要手段之一。支持或者纵容恐怖主义的国家之所以成为变更其政权的理由,在于《联合国宪章》第51条明确规定,一国政府直接或者间接攻击他国政府,后者有合法自卫权,可以使用武力反击前者。阿富汗的塔利班政权和伊拉克的萨达姆政权都先后成为这种理论的试验对象。但是,一个政权的错误是否能证明武力推翻这个政权的合法性?很多时候,主权仍然是国际关系的神圣原则。③强调以志愿联盟(特别联盟)和双边联盟取代传统联盟和多边联盟,是实用的多边主义和现实的单边主义。在美国的反恐战争中,小布什政府根据地缘政治原则对美国的同盟体系重新洗牌,长期的同盟关系让位于特别同盟,多边同盟让位于双边同盟,这日益成为“9.11”后时代的一种历史趋势。(责任编辑:一凡)三、反恐对美国危机管理体系的影响后“9.11”时期,反恐成为美国国家安全的主要内容之一,美国反恐危机管理体系发生了重大变化,特别是在反恐危机管理的战略和手段两个层面。(1)在危机管理战略层面,发生了由维护冷战两极体系的存续和稳定,发展为实现一种帝国式的自由或者帝国制下的自由,即进攻性地和单边地在全球运用美国的军事优势,建立及扩展和平区。美国危机管理战略的本质是维护美国的经济和军事优势,根据美国的国家利益构建世界秩序。布什认为,“9.11”恐怖事件将人类社会又一次带到了一个历史的转折点,当前的反恐战争是民主与恐怖主义的斗争,美国的权力被赋予一种道德责任,美国在历史转折点的战略选择,就是出于这种责任。但是,“以人道主义为名的战争”,其实质是一场保护和扩张美国经济力量的战争。伊拉克战争及反恐战争,与预防下一次的恐怖主义攻击无关,它们只是美国继续保持其全球经济和军事优势战略的组成部分,旨在影响全球政治,以一种与美国国家利益一致的方式来支持全球“稳定”。(2)在危机管理手段层面所发生的三个重要变化是:①突出强调危机管理的军事手段,强调预防性地先发制人。美国的军事优势鼓励了过度热衷于使用武力,并把战争简单地看做是危机管理的一种手段。②政权变更,这是美国反恐的重要手段之一。支持或者纵容恐怖主义的国家之所以成为变更其政权的理由,在于《联合国宪章》第51条明确规定,一国政府直接或者间接攻击他国政府,后者有合法自卫权,可以使用武力反击前者。阿富汗的塔利班政权和伊拉克的萨达姆政权都先后成为这种理论的试验对象。但是,一个政权的错误是否能证明武力推翻这个政权的合法性?很多时候,主权仍然是国际关系的神圣原则。③强调以志愿联盟(特别联盟)和双边联盟取代传统联盟和多边联盟,是实用的多边主义和现实的单边主义。在美国的反恐战争中,小布什政府根据地缘政治原则对美国的同盟体系重新洗牌,长期的同盟关系让位于特别同盟,多边同盟让位于双边同盟,这日益成为“9.11”后时代的一种历史趋势