7第七章社会行政的监督与评估

1第八章社会行政监督与评估虽然说，社会行政主要致力于维护社会公正，保障弱势群体得到一定的社会福利资源，提升生活水平。社会工作机构所从事的服务工作是非营利性的，是追求社会效益的。但是，这并不意味着可以忽视投入与产出，可以不计成本。相反，较高的绩效水平往往意味着资源的节约和服务的高质量，所以，在社会行政改革的今天，作为社会行政实施主体的政府部门、第三部门以及作为客体的服务对象都希望在实施社会政策的过程中能够提高效率、节约成本、增进效能。因而，加强对社会行政的监督与评估就显得尤为重要。第一节：社会行政监督在管理界，对于监督的理解主要包括两个方面，一是从狭义上看，认为监督是有关机构或领导者依据管理权限对机构和员工的遵守法律法规、制度规范情况以及执行决策情况所进行的监查活动。二是从广义上看，认为一切社会组织都会同时受到的来自组织内外力量的监查，比如，立法机关、司法机关、利益集团和公众舆论等。一、社会行政监督的含义与功能（一）含义结合上述对监督的理解，我们把社会行政监督定义为：国家主管社会工作的机关、社会组织和公民对各级各类社会工作机构及其工作人员的依法行政情况、执行决策情况所进行的监查活动。这其中既包括有关政府行政部门的监督，也包括立法机关、司法机关、其他社会组织、服务对象、新闻媒体的监督，还包括社会工作机构内部专门承担监查职能的部门的监督，比如，纪检部门、审计部门等。1998年我国出台的《社会团体登记管理条例》就规定，民政部门、业务主管单位、财政部门、审计机关是社团的官方监督部门。在《基金会管理条例》中，还规定基金会还应接受人民银行的监督。可见，对社会行政的监督是多方面的。（二）功能1、防止权力滥用，保障服务对象的权益。人们常说“失去监督的权力是可怕的”。在现实生活中，由于监督不力，少数国家工作人员为所欲为，置国家法律和职业良心于脑后，造成了极为恶劣的社会影响。比如，王怀中、胡常清等人在位时就大搞“一言堂”，使权力失去控制。安徽蒙城的买官卖官更是权力失控的极端表现（一个上小学的孩子都每月领取工资）。在社会工作领域，由于服务对象多是需要协助的弱势人群，他们本来就在政治、经济、文化等方面没有话语权，就缺乏保障自己权益的能力和渠道，更容易受到他人的歧视和漠视。在这种情况下，如果从业者素质不良，往往会损害服务对象的权益，比如，挪用克扣“三无”老人的人头费在很多机构都程度不同的存在，这使得机构供养的老人处于较低的生活水平，也使得农村五保老人得不到最基本的生活保障。而加强和完善监督，能够遏制这种行为的出现，在某种程度上保障服务对象的合法权益。在工作中，来自上级的监查监督、来自群众的意见反馈、来自媒体的舆论监督，都能够约束、规范行政主体的行为。尤其是大众传媒作为“第四种力量”常常扮演了非常重要的监督角色。许多侵害服务对象利益的事情正是由于媒体的介入，促进问题尽快得以解决。2、改善行政执行，提高组织绩效。监督往往是和检查联系在一起的，这种监督既有对行政主体执法情况的监查，也有对2行政执行情况的监查，所以，监督往往能够推动工作，促使有关方面合理分配资源、加强设施建设、监督员工工作、开展绩效评估，从而使行政执行能够得到改善，并促使组织绩效的提高。3、纯洁社会行政队伍，优化人力资源。监督力量的存在和使用，能够把那些不热爱社会工作，没有端正的工作态度和不能依法行政、侵害服务对象权益以及不具备工作能力、绩效不良的人从社会工作者队伍中清除出去，从而优化社会工作者队伍。从更深的层面上说，监督力量的存在能够抑制人的一些不良动机，维护从业者的职业道德素养。如果这种监督较为完备和严密，就会规范从业者的行为，使其形成职业意识和自觉行为。所以，从这个意义上说，监督机制会强化社会工作者的道德自律，提高其职业道德素质。二、社会行政监督体系的构建社会行政的监督力量是多方面的，这些方面过共同构成了社会行政的监督体系。这些监督既有某些机构在职责范围内的监督，它会直接发生法律效应。也有其他社会组织和群众的监督，它一般不直接产生法律效应，但是，可以营造有利的舆论氛围。具体说来，社会行政监督体系的构建主要有以下三个方面：（一）党政机关、立法机关和司法机关的监督这三种机关是国家机器的重要构成部件，也是进行社会管理必要手段。它们的监督保证了社会工作行政的合法性、合理性和社会效益。1、党政机关。在我国，现行的政治体制是共产党执政，其他政党参政议政。共产党通过自己在政治体系中所处的核心地位，对社会生活进行全面的控制。这种控制作用于各类社会组织。在社会福利方面，党政机关对社会行政的监督主要体现在：[1]对社会福利事业的规划与指导。[2]对官方系统的社会工作机构领导者的任免。[3]对机构中党员的纪律检查。[4]对机构工作的检查和评估。2、立法机关。根据宪法，我国的人民代表大会是国家立法机关，是人民群众行使权力的机关。因此，人大及其常委会对行政管理活动的监督具有最高的权威性和法律效力。在社会福利领域，人大的监督作用主要体现在：[1]制定社会福利方面的法律法规。[2]明确社会工作机构的设置和管理权限。[3]审议同级人民政府提出的各类议案（工作议案、任免议案、法规议案等），撤销人民政府违反国家法律的法规、规章和决定。[4]听取和审议政府工作报告。社会福利发展规划、财政预算、工作计划等。[5]对机构和领导者的工作进行质询、评议和调查。有权任免机构的主要负责人，有权就某些问题展开调查。[6]处理人民群众反映的信访事项。3、司法机关。主要是对机构或领导者出现的违法行为进行处理。（二）社会工作机构内部的专门监督1、纪律监查。即通过机构内所设的纪检部门对工作人员的违法乱纪行为、失职渎职行为、贪污腐败行为进行调查和处理。2、审计监督。它主要是对机构的财务情况进行检查，以保障机构财政预算能够得到有效执行，保证机构的资源得到合理利用，杜绝财务活动中的违法渎职行为。按照有关规定，审计部门可以对单位的财务预决算、会计报表以及资金运作的所有环节展开调查，并可对出现的问题提出改进建议。3、信访工作。即通过受理来信来访事项，调查处理员工的违法违纪行为，维护服务对3象的利益。4、行业协会。（三）社会监督社会监督，顾名思义就是来自于其他社会组织和人民群众的监督，它虽然没有直接解决问题的权力，但是它可以营造舆论氛围，具有经常性、批评性的特点。1、新闻媒体。即运用报刊、广播、电视等舆论工具反映民众意愿，通过舆论监督和舆论介入促进问题的解决。这种方式具有影响面广、迅速及时、效果显著等功能。具体而言，新闻媒体可以通过正面宣传引导舆论导向，可以通过对机构的正面报道树立机构的社会形象，促进服务对象对机构的信任感。也可以通过揭露、曝光，谴责坏人坏事，呼唤社会良知，警示机构的行为取向。2、社会公众。根据我国宪法，人民群众有权利对国家机关和国家工作人员提建议、意见的权力。因而，社会公众可以通过批评建议、参政议政，检举控告等方式监督社会工作机构的行为。同样，为了确保民众的参政议政权利，我国确立了行政诉讼、行政复议、检举控告、信访举报等监督形式，使得社会工作机构行政管理的透明度不断提高。3、政协和民主党派。政协是我国的爱国统一战线，民主党派是国家的参政党，它们是共产党领导的多党合作、政治协商、民主监督的重要组织形式，它们通过政治协商、专题调查、担任特邀监督员、审计员、检察员等方式发挥对社会工作机构的监督职能。四、社会行政监督的原则（一）合法性原则。这是各监督力量在行使监督职能时应当坚持的首要原则，即采取合法的行为方式。（刑讯逼供、捏造证据）监督为的是维护社会工作的社会效益，提升机构的服务品质，合法的监督行为才能够得到社会工作机构的认可，才能够真正促进机构的发展，也才能够使监督的结果具有合法性。（二）公正性原则。包括两层意思，一是对事实的尊重，不夸大其词、重事实、重证据、重调查。二是在机构出现的问题面前依据自己的职责权限秉公处理、不徇私情。（三）协调性原则。前面说过，对于社会工作机构的监督来自组织内外各方面的力量，它们构成了社会行政监督的网络。但是，在工作中，如果政出多门，就会互相扯皮、推诿，使机构的违法违纪行为不能得到及时的处理，服务不良行为不能及时改善。对于容易监督的事情，会出现多方监督的现象，浪费社会资源。同时也使得机构疲于应付。（我方唱罢你登场）对于难以监察的事项则避而远之，出现监督的真空地带（就像一张鱼网）。所以，各监督力量的互相协调就显得尤为重要。当前，特别是需要通过立法的形式明确各方面的监督职责，真正构建起有效的监督网络。（四）及时性原则。在社会发展瞬息万变的今天，社会工作机构本身的发展也很快，因为它要不断的对出现的社会问题做出回应。所以，从这个意义上说，社会行政监督是有滞后性的。但是，滞后性不能表示不可作为或无需作为，因为监督并不因行为的中止而失去作用。当然，监督也应保持及时性，一旦机构出现问题就应立即做出反应，以免事态的扩大，造成更大的损失。五、英、美社会行政监督评估体系建设（一）美国美国是世界上最发达的国家，同时也是世界上非营利组织最发达的国家。根据美国“独4立部门”的统计，1998年美国共有120万个属于501(c)(3)条款项下的慈善组织和501(3)(4)条款项下的社会福利团体和宗教组织。其年度收入总额为6214亿美元，支出总额为5261亿美元。1998年，美国非营利部门创造了国家收入的4．6％，美国人口的1／14,1090万人为非营利机构工作，加上全职的志愿者，这一数字将上升为美国人口的1／10，即1660万人。从这些数据可以看出，美国的非营利组织数量庞大，并对美国的经济和社会发展起到了举足轻重的作用。一个相关的问题是，美国是通过怎样的制度安排来确保如此众多的非营利组织遵守非营利准则，从而在国家的社会经济发展中发挥重要的作用呢?1、第一道防线——政府的监督政府是惟一具有法律权威对非营利组织进行监督、管理的部门。美国联邦或中央政府对非营利组织的建立、职能和解散有着重要的作用。政府的三大块——行政、立法和司法部门对非营利组织的生存有重要的影响。立法部门（国会）负责有关非营利组织法律的起草工作，司法部门主要对各种法律上的争议以及对指控违法行为进行裁定。而行政部门则对非营利组织的登记和减免税待遇，特别是对非营利组织的管理与监督起着最为主要的作用。美国非营利组织的注册登记实行的是核准制，凡是符合美国税法501(c)(3)规定的条件的组织，一般都有资格申请减免税待遇。在美国，负责非营利组织免税资格的是国家税务局(InternalRevenueService)。任何新的或已有的组织想登记注册或被确认为免税组织必须首先填写1023表，然后随同组织的章程和有关文件，包括组织的目标、活动内容、财务来源等一并提交给国税局。当提交了所有的文件资料和1023表后，国税局即可发放“裁定”(ruling)或“判决书，”(determinationletter)，即认定该组织是符合501(c)(3)法规定的免税组织。如果某个组织的免税申请被否决，那么该机构可以进行诉讼(appeal)。一般是在30日内发出诉讼书，要求国税局的诉讼办公室重新给予考虑。在取得免税资格之后，非营利组织必须遵守政府的有关法规。根据美国联邦法律，任何人都有权向免税机构要求查看它们的原始申请文件及前三年的税表。同时，人们也可写信给国税局，了解某免税组织的财务情况和内部结构。在美国，负责监督免税机构的政府部门是国税局。国税局每年会抽查或对一些重点的免税机构进行审计。对严重违反规定的免税机构将取消他们的免税资格。另外，1996年7月，美国国会通过了一项法律。根据该法律，对为私人目的或利益服务的行为将采取“中间制裁”进行处罚。新的法律规定，对每一项“额外受益交易”(excessbenefittransaction)的渎职人员将强制征收相当于该收益25％的税额，对于纵容这种行为的管理人员将征收相当于该收益10％的税额。另外，在规定期限内不改正的违规人员将处以相当于该收益200％的罚款。总的来说，政府独特的法律权威构成了对非营利性监督的不可替代的第一道防线，但是，仅仅只有政府的监督是远