2我国商业银行监管改革的历程和必要性

2我国商业银行监管改革的历程和必要性银行监管的理论与实践涉及的问题很多，但是对银行监管改革历程和监管改革的必要性的了解是其中一个重要基础，为此本章将对相关问题进行介绍，以准确把握银行监管的全貌。2.1我国商业银行监管改革的历程2.1.1计划经济下的单一监管阶段(1985年以前)新中国成立后，我国建立了计划经济体制，同这种体制相适应，银行业采取了“大一统”的银行运营模式。这一历史时期银行业表现的主要特征有：一是银行结构单一，只有中国人民银行拥有从事储蓄、信贷和发行货币的权力，除了一些地方农村信用社，基本没有其他金融机构参与。二是银行开展的业务类别除了银行信用，基本没有其他的信用形式。然而，在1978年至1985年间，我国重新建立了新的银行体系。其中最值得一提的是，中国建设银行和中国银行被许可独立开展专业的银行业务。此外，设立了中国农业银行的同时将全国现有的6万家农村信用社交给中国农业银行管理。在1984年，我国双层银行体系在中国工商银行的成立下而正式形成。但是，最终的情形是银行的主要职能并没有发生根本转变，银行依然是主要扮演着向企业提供完成生产计划所需资金；同时，贷款的审查和资金使用的监督过程忽视盈利能力和偿还能力。2.1.2商业银行监管初步确立阶段(1985一1993)1986年国家颁布了《中华人民银行共和国银行管理暂行条例》，该条例明确的规定了中央银行、商业银行以及其他金融机构的基本职能、业务范围、机构设置，这是我国商业银行从法律层面上提供了金融监管职能的初步基础。但是，值得注意的是，这一时期的银行监管只是处于初级阶段，只能称之为一般意义上的检查，监管的重心并没有体现在降低银行风险。普通居民和政府将银行视为中介机构没有改变，人们对金融行业的风险认识并没有保持合理的水平。财政部颁布的《关于国家专业银行建立贷款呆帐准备金的暂行规定》（1988年7月）明确规定了呆帐准备金是用以弥补贷款坏帐损失，需要按银行贷款余额的比率建立相应的补偿基金。在这段时期，部分银行开始实行了相关金融制度，例如中国银行的“目标责任制”、“行长责任制”；建设银行的“固定资产贷款审贷分离”、“分级分段管理和集体决策”的制度；中国银行的“外贸贷款目标承包责任制”。值得一提的是，上述银行虽然只是设立了简单的责任制度，但是对信用风险的监督管理同样也发挥了十分积极的作用。2.1.3商业银行监管的探索与形成阶段(1994一1998)1994年至1998年是我国银行监管最为关键的一个时期。在1993年底，国务院发布了《关于金融体制改革的决定》(简称《决定》)，《决定》做了如下值得重要的规定：“国有商业银行要明确规定各类非银行金融机构的资本金数额、管理人员素质，并通过强化审批，管理。另外，自1995年以来，国务院相继通过了“四法一决定”，即《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《票据法》以及《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》。其中《中国人民银行法》赋予了中国人民银行依法进行金融监管的权力以及责任。2.1.4银行监管的改革与调整阶段(1998一2003)银行的监管技术以及手段在中国人民银行统一监管下得到了进一步的完善。在我国的银行体系开始探索进行分业监管的过程中，逐步形成了依靠法律基础的阶段性分业监管规范模式。这一阶段的工作重心是确立将金融监管作为中国人民银行业务的核心部分，针对人民银行各大分支机构的职能进行了改革，重点加强银行的现场监督和非现场监督的力度，这一改革有效的提高银行监管的效率。在1982年，中国人民银行开展了管理体制的改革，先后在全国的部分省份成立九个大区行和上海、重庆两个营业部。此时，加强对银行的监督管理已经成为中国人民银行的工作中心。特别是在1997年亚洲金融危机过后，中央政府开始真正意识到银行安全对国家宏观经济的重要性，因而采取了一系列的措施加强对银行的监管，正式在这些国内外影响因素的作用下，我国银行业监管水平在这一时期里获取巨大的提升。尤其是通过改革完善了银行机构市场准入机制和银行机构高管人员的资格认证机制，并建立了健全的商业银行非现场监管体系。在2003年，根据《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院决定设立中国银行业监督管理委员会(简称中国银监会)，目的是对银行、金融资产管理公司、信托投资公司等类型的金融机构进行统一的监管，以实现银行业整体的健康、有效运行。中国银监会在2003年4月28日成立，银监会的成立使得人民银行由原先的统一执行宏观调控与银行监管两项职能，转变为只进行宏观调控的单一模式，因而增强了中国人民银行制度和履行的独立性，中国人民银行能够根据实际经济形势在更大的空间范围内执行货币政策，从而提高货币政策水平，更有效的发挥中央银行在调控宏观经济运行方面的作用。另外，通过成立银监会，银行、保险、证券三者之间的监管得到更加明晰的界定，分业监管的力度也相比得到强化，监管方式及理念也逐步走向专业化，从而不断提升中国银行业的监管水平，使得其国际竞争力的明显增强。银行监管加强后，将有助于促进公司治理、金融制度和业务方面的创新。2.1.5银行监管日臻完善(2003年至今)在这一时期，国家相关部委先后出台了《行政许可法》、《银行业监督管理法》等一系列法律法规，目的是促使银行业监管更加有法律基础。中国银监会作为银行业监管的行政机关首次明确地提出了“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的新的监管理念。最近几年，中国银监会的行监管工作也取日臻完善，突出表现在以下几个方面：一是监管法规建设不断完善，比如以及出台的《银监法))和《商业银行法》，就是在坚持系统性、科学性的基础上对银行的日常经营行为进行规制和引导，初步的完善了银行监管的法律法规体系；二是加大监管的力度，提高监督效果，以期提高银行资产的质量。银监会成立的主要目的就是加强专项监管以减低银行业的不良资产率，因为在实践过程中不仅对信贷资产进行监管，还对非信贷资产和表外业务全面监管；三是积极促进监管思路的具体落实，按照“提高贷款五级分类的准确性—提足拨备—做实利润—资本充足率达标”的思路，及时督导商业银行根据市场形势变化带来的风险的变化，及时调整贷款结构，要求商业银行对各类损失准备进行足额提取；四是多方监管合作机制得到进一步强化，银监会同证监会、保监会、人民银行等部门建立了紧密的合作机制，共同承担金融监管的责任，同时这几大部门成立了一个联合机构—国际咨询委员会；五是参照《巴塞尔有效银行监管核心原则》，对我国银行业的监管状况进行了自我评价，并针对性的制定和落实监管方案，使得监管理念、监管标准、监管方法和手段得到不断改善，使得我国银行监管不仅符合我国的现实情况，还力求与国际监管模式接轨。当今几乎所有的国家都存在不同形式的银行监管安排。不仅如此，银行业监管还是行业监管中相对严格的领域。从实践看来，银行监管似乎是不言自明的事情，但是，为什么不少一流经济学家仍在不遗余力地研究“为什么要监管银行”呢?讨论的目的是为了“正本清源”，制定行之有效的监管措施，针对监管缺陷，对症下药，真正提高银行监管的有效性。因此，对银行监管必要性的研究是探讨银行监管诸问题的重要理论基础。2.2我国商业银行监管改革的必要性2.2.1一般性分析(一)对银行业进行监管符合社会公共利益1.外部效应。外部效应是指在企业或者个人在提供一种产品或服务时，个体利益与社会利益之间的差异、个体成本与社会成本，或者某一经济行为主体在生产、消费等环节中对其他行为主体产生了外部效应。这种外部效应主要表现某一家银行的经营失败给其他个体的正常经营带来必要的负面影响，使得其这种负面影响带来的社会成本低于制造负面影响的企业个体成本，这一过程可能会有一个银行发生然后波及到其他金融单位，最终导致整个金融系统的崩溃。2.自然垄断。一个能够自由竞争的金融体系迟早会出现垄断。因为规模经济也存在于金融业务中，银行业务量越大，通过规模报酬的增加而收益也会越高。银行的规模扩大后不仅能够争取更多的客户，还会利用占据的一定市场份额增加其他金融机构的进入壁垒。因为在通常情况下，企业愿意与固定的银行建立稳固的关系以便更方便得以灵活方式获得贷款，这也使得其他银行的介入便得大为困难。垄断一方面可能造成价格歧视、寻租等现象，损害了消费者的利益，也降低了资源的有效配置；另一方面会降低银行的服务水平，造成社会整体的福利损失。所以，应该通过监管消除垄断。3.信息不对称。在银行的经营管理中，委托人是所有者(股东)，代理人是银行经理，由于委托人的利益必须依靠代理人的努力程度，而代理人的利益与委托人的利益是经常会出现冲突。银行的目标是寻求权力、工资、职位等，进而会不断的扩大市场占有率和规模，显然这种规模的无线扩大会与银行的利润最大化想冲突。同时，在委托代理关系出现时，就会存在信息不对称情况，所有者（股东）也很难对银行经理实施有效的监督，银行经理寻求自身效用最大化的行为会给银行带来风险。从另一角度说，如果银行经理的某种风险决策成功了，那么他将获得丰厚的回报；即使决策失败了，对他而言，最坏结果也不过暂时失业，他可以继续寻找下一份工作。所以，银行经理的理性行为总是倾向于做一些具有较大风险的决策。因此，需要有一个独立的第三方机构对银行经理进行监管，约束其经营管理行为，使其不得不最大限度地及时披露相关信息，透明经营，合理决策。(二)银行体系本身具有内在的脆弱性1.银行作为连接借贷双方的中介机构，通过吸收存款和发放贷款两个环节满足资金供需双方的需求，将银行因吸收存款而形成的流动性负债，转变为对借款者的非流动性资产。一般情况银行资产与负债之间由于流动性的差异，所以二者之间的差异会达到不平衡状态。一方面，存款人的存款活动没有固定的时间规律，完全符合随机行走规律，那么依据大数法则，银行的资金来源能够保持稳定的状态；另一方面，如果银行对借款人形成的债权能够保持较高的回收能力，那么银行资金的收入也是稳定。所以在部分存款准备金制度以及宏观经济运行保持稳定情况下，银行的存款来源也较稳定，不仅能够满足日常提款所需的流动性的需求，还可以将一部分的资金投资于较高收益率的资产。但是宏观经济运行在众多有限理性经济行为人的作用下，表现出不可避免的波动状态，在不确定因素发生时，比如预期的悲观带来的资金抽逃，将导致存款人出于保全自身财产的目的而发生的“银行挤兑”，迫使一些银行倒闭或者停业。2．银行是一种特殊的企业，主要是通过利用吸收短期的存款，然后进行长期放贷，以较低的资本-资产比运营，因而具有较高的负载率。一般来讲，西方发达国家的工业企业负载率大约50%左右，而《巴塞尔协议》规定的国际银行业的资本比率，按照标准银行的资本充足率仅为8%，这意味着银行拥有的百分之分九十资产均是由负债形成。因此，银行的经营者更容易受到利率、存款规模与结构、还款能力大小等因素变动的影响。2.2.2特殊性分析(一)转轨的特殊性转轨之所以特殊，就在于社会中存在着宏观经济政策和宏观经济运行的不稳定性因素，银行体系自身或者宏观经济波动引起了银行业的系统性风险，所以要想使得银行业稳定发展和有效监管，就需要持续稳健的宏观经济政策和稳定的宏观经济运行作为其外部前提条件。目前我国正处于大的经济转轨时期，其突出特点就在于经常有较大的政策调整、经济波动和外部冲击。市场机制的不成熟和宏观调控体系的不完善使得宏观经济政策需要经常调整，再加上经济的快速发展过程中不可避免出现一些不稳定的因素，使一部分经济风险转移到金融系统中，从而影响了银行业的平稳运行。在经济全球化的冲击下，宏观经济政策的持续稳定和经济的平稳运行就难以保证了。一旦所有的银行都发生经营性风险，很难确保银行监管防范风险的有效性。有鉴于此，更有必要对银行业进行监管。(二)开放的特殊性我国已经加入WTO将近十年了，但是我国银行监管法规与金融全球化的要求还有很大的距离。《金融服务协议》是WTO关于金融服务业市场开放的文件，该协议规定了其成员国在维护本国金融服务管理的现状的基础上，有义务在推行市场准入、国民待遇、最惠国待遇等方面重视发展中国家的利益。按照我国的入世承诺，外国的银行可以在两年内获得与中国企业发展人民币业务的资格，五年