3第三章社会行政组织

1第三章社会行政组织社会服务的有效提供需要一定的组织作为基础，社会行政组织是社会行政活动的承担者。在当代社会，各类社会组织作为人群集团，依靠机构设置、人员配备、制度规范，整合了人力资源，大大提高了社会活动的效率和效果。第一节社会行政组织概述一、社会行政组织的含义（一）组织涵义在西方，组织一词源于生物学，指成系统的，具有特定功能的细胞结构。在我国，组织一词最初指用丝、麻等织成的布帛。后来“组织”一词从单纯的生物意义上被引申到社会群体中，专门指以人为对象，把众多的人集合起来，发挥团队精神，以实现一个共同目标的人群系统。组织是人类生存的基本方式。众所周知，社会性是人类所独有的特征，而组织性又是社会的主要特征之一。没有组织就没有社会。组织是连接人与社会的中介。通过组织，使各个具体的人联系在一起，将个人纳入到群体网络之中，从而共同组成了人类社会。组织是社会的细胞和基本单元，无数个大大小小、形形色色的组织相互交织、有机排列，就构成了人类社会的总体结构。正是因为组织的独特功能，20世纪初，研究组织的热潮掀起，产生了诸多有影响的学者和理论。不过，由于研究方法和角度的不同，形成了对组织涵义的不同认识。1、静态的组织结构。古典组织理论就是从这一角度去研究组织的。这一理论认为组织是由许多不同的部分所共同构成的完整统一体。静态的组织结构包括职能目标的分工、权责大小的分配、层次等级的划分、管理幅度的确立、制度纪律的规范等。这一理论的代表人物有泰勒、古立克，韦伯法约尔等。2、动态的组织行为。行为科学组织理论从动态行为，即从组织成员心理及交互行为的角度去研究组织。这一理论强调组织中的人员都在为各种目的而活动，组织是一个活动体，组织中的人员之间的相互交往、沟通、协作、默契等行为决定着组织功能的发挥。这一理论的代表人物有梅奥、罗茨力斯伯格、赫茨伯格、麦格雷戈、巴纳德、西蒙等。3、系统的组织过程。权变组织理论认为，组织不可能只是一个封闭的系统。组织内外环境的变化决定了组织要不断进行修正、变革，这样才能生存和发展。系统学派组织理论强调应该用系统论的范畴、原理和方法，全面分析和研究组织的管理活动、内部结构、成员的相互作用以及情感与外部环境的关系，建立起系统模型，更精确地对组织进行分析。这一理论的代表人物有卢桑斯、伍德沃德、劳伦斯、菲德勒、豪斯等。综上所述，组织是人们为了达成共同的目标，按特定的结构形式、活动规律2结合起来的一个随环境变化而不断进行与调整的开放性群体。其基本要素包括：人员、目标、结构、制度、行为、环境等。（二）行政组织的涵义行政组织是指政府机关中的机构及工作人员，为了执行公务，在共同的认识与感情的支配下，经由权责的分配而结成的具有层级与分工结构的一个功能完整的，随环境改变而改变的有机整体。它是组织形式与组织活动的总称，具体可以从以下几方面来理解：一是组织的外在形式，即从静态来考查行政组织，也就是说，从行政组织的结构角度来理解行政组织的涵义。它是指国家的政府机关为执行公务，对其内部的机构与工作人员进行权责分配所形成的关系体系。二是组织的内在功能，即从动态来考查行政组织，从行政组织体系中机构与人员之间的交互行为的角度来理解它的涵义。行政组织乃是政府机关为执行公务，对其内部的机构和工作人员的相互关系，经由权责的分配，所作的有系统的安排活动，即机构的设置、权力的分配、职责划分、编制的确定等活动的总称。三是从“生态”的角度来理解行政组织的涵义。行政组织是一个有机的发展体。它是随着政府职能的变化而随时对其内部的机构、工和方法及工作程序等方面进行改进，以适应外界环境需要的有机的发展。四是从“心理”的角度来理解行政组织的涵义。行政组织是其内部的工作人员对权责观点的认识、感情交流与思想沟通所形成的一种集体意识。因为有这种意识，行政机关中的机构、工作人员才能有秩序地、牢固地联系在一起，才能协调一致地来完成共同的行政目标。（三）社会行政组织的内涵与类型社会行政组织泛指为了推行社会政策，提供社会服务而将人们通过特定的结构形式、权责分配结成的系统的、协调的机构，也称社会工作机构。从性质上看，有政府机关及其职能部门、公办社会福利机构、民办社会服务机构等。1、政府机构如果从狭义社会福利的角度出发，我国主管社会福利的机构是民政部门。民政部门自上而下形成民政工作网络。（1）民政部（2）民政厅（3）民政局（4）乡镇民政工作机构2、社会福利事业单位也就是国家、集体举办的面向“三无”（无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或赡养人不具备赡养能力）人员以及家庭无力照管的老人、残疾人、精神病人的福利服务机构。主要包括社会福利院、儿童福利院、老人公寓、儿童村以及一些公办的康复机构。3（1）社会福利院（2）精神病人福利院（3）儿童社会福利机构目前，我国儿童社会福利事业单位基本分为三类：一类是收养性的儿童社会福利事业单位，如儿童福利院、儿童村等；另一类是康复型的儿童社会福利事业单位，如聋儿康复中心、弱智儿童康复中心等；第三类是教育性的儿童社会福利事业单位，如残疾儿童寄托所、残疾儿童学前班、特殊教育学校等。其中，儿童福利院主要是面向城镇孤残儿童的，奉行的是“收养和教育相结合”的管理模式，院里配有医护人员和文化课教师。截至本世纪初，在城市，由国家投资兴办的各类儿童福利院178个，床位数2.5万张，收养儿童2.2万人。残疾儿童康复机构是专为残疾儿童提供康复服务的社会福利事业单位。它们接受民政部门的领导，开展残疾儿童普查、康复人员培训、家长培训、舆论宣传、康复训练等活动。目前，全国有近百所这样的机构。此外，SOS儿童村也是专门供养孤儿的机构，它在我国还不为多数人所知。这是以家庭照顾的形式收养、教育孤儿的福利机构。一般来说，每一个村落设有10-20个家庭，每个家庭有独立的住宅，有6-8个不同年龄的孤儿，配有一位SOS妈妈负责照料，以期让孩子在类似于家庭的氛围中成长，获得健全的人格。这种儿童福利机构设有村长、村长助理、妈妈、妈妈助理、教师和后勤人员等岗位。孤儿们就读于附近的学校，进入青年期以后，搬到青年村居住，直至能够独立。这个项目是国际SOS儿童村组织和我国民政部以合作的方式举办的，目前，已建成了9所，收养健全孤儿700余名。但是，这种方式由于成本过高、专业要求较高，无望大面积实行。3、民办社会福利服务机构（第三部门）所谓民办，就是主要由私人投资、合伙经营或社会团体兴办，不以营利为目的，为老人、儿童、残疾人或其他有特殊困难的人提供居住、生活照料、医疗护理、康复训练等服务的社会服务机构。比如：※民营养老机构（托老所、养老院等）：往往按照老人的生活自理能力和养老要求、服务项目收费，有的地方发展很快，比如，上海、深圳、青岛等，运作较规范、专业。深圳的养老院舍因其较好的服务质量、合理的收费甚至吸引了不少香港老人前来居住。※民营的康复机构以及一些面向特定群体服务的机构：如北京的红枫妇女服务热线、广州的惠灵弱智服务中心等等。国家在民办社会福利事业方面所扮演的主要是引导、规划、协助、政策保障等角色。二、社会行政的组织理论基础现代社会行政组织的设置与管理受到以往组织理论的影响和指导，历史上各个时期的组织理论推动了各类行政组织的管理趋向“科学”的进程。1、静态组织理论——古典学派的组织理论以韦伯、法约尔、泰罗等为代表的古典学派，主张从结构入手研究组织，认为组织是由许多不同部分构成的完整统一体。认为组织的关键就在于其层级结4构、权责关系、人员配备、管理幅度、纪律规范等。由于古典学派考察的是组织的静态，故其理论也称静态组织理论。如，泰罗、法约尔对管理的研究都是从组织的静态角度着眼的。马克斯·韦伯的科层制理论研究的也是组织的静态。在韦伯看来，理想的官僚组织模式具有下列特征：[1]组织的结构是由上而下逐层控制的体系。在组织内，按照地位的高低规定成员间命令与服从的关系。[2]组织中的成员应有固定和正式的职责并依法行使职权。组织是根据合法程序确定的，应有其明确目标，并靠着这一套完整的法规制度，组织与规范成员的行为，以期有效地追求与达到组织的目标。[3]强调人与工作的关系，成员间只有对事的关系而无对人的关系。[4]成员的选用与保障：每一职位均根据其资格限制（资历或学历），按自由契约原则，经公开考试合格予以使用，务求人尽其才。[5]专业分工与技术训练：对成员进行合理分工并明确每人的工作范围及权责，并不断通过技术培训来提高工作效率。[6]成员的工资及升迁：按职位支付薪金，并建立奖惩与升迁制度，使成员安心工作，培养其事业心。科层化的组织模式以其高效、严整、结构清晰受到推崇，成为各类组织的主流样式。韦伯对理想官僚组织模式的描绘，为行政组织指明了一条制度化的组织准则。这是他在管理思想上的巨大贡献。当然，科层制并不是没有缺陷。总的说来，研究者们关于科层制缺陷的讨论主要是：[1]缺乏弹性，有时会导致低效率；[2]彼得原理[3]帕金森定律[4]正式的关系常常紧张，并且容易带来员工的疏离感。*彼得原理：彼得教授于1969年提出。管理学家劳伦斯·彼得（Laurence．J．Peter），1919年生于加拿大的范库弗，1957年获美国华盛顿州立大学学士学位，彼得原理(ThePeterPrinciple)，正是彼得根据千百个有关组织中不能胜任的失败实例的分析而归纳出来的。5人们因为工作业绩得到升迁，而不是按照职位的要求寻找最合适的人填补，从而导致人和岗位未必相宜；*帕金森定律：由于对权力的控制不易实施，科层制组织会不断膨胀，从而导致人浮于事的弊端。帕金森定律（Parkinson'sLaw）是官僚主义或官僚主义现象的一种别称,源于英国学者C.N.帕金森所著《帕金森定律》一书的标题。常常被人们转载传诵，用来解释官场的形形色色。他在书中阐述了机构人员膨胀的原因及后果：一个不称职的官员，可能有三条出路。第一是申请退职，把位子让给能干的人；第二是让一位能干的人来协助自己工作；第三是任用两个水平比自己更低的人当助手。这第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权力；第二条路也不能走，因为那个能干的人会成为自己的对手；看来只有第三条路最适宜。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令。两个助手既无能，也就上行下效，再为自己找两个无能的助手。如此类推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。由此得出结论：在行政管理中，行政机构会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率越来越低下。这条定律又被称为“金字塔上升”现象。2、动态的组织理论——行为学派的组织理论以梅奥、麦克雷格、赫兹伯格等为代表的行为学派主张从组织的行为着眼研究组织。认为组织是一个活动体，是为了达到特定的目标而行动的人的活动体，组织是一个过程。这一理论也被称为动态的组织理论。动态的组织理论和静态理论有所不同，它非常关注组织中人的因素，认为人是组织中最重要的、最基础的变量，重视研究人的心理和行为。其中梅奥主持的霍桑实验和麦克雷格（麻省理工学院教授）的X-Y理论享有盛誉。*霍桑实验：乔治·埃尔顿·梅奥(1880—1949)，原籍澳大利亚，后移民到美国，曾获得逻辑学和哲学硕士学位，又对医学和精神病理学进行了学习和研究。1927年他在美国哈佛大学工商管理学院从事工业管理研究时，应邀到美国西方电气公司所属的霍桑工厂，与罗茨力斯伯格、怀特二位教授一起，主持组织管理与生产效率之间关系的实验。当时的霍桑工厂是一个制造电话交换机的工厂，具有较完善的娱乐设施、医疗制度和养老金制度，但工人们仍对工作不满，生产成绩很不理想。霍桑实验历经5年，包括照明实验、福利实验、访谈实验和群体实验。霍桑实验证实：人是社会人，是作为社会的一员而存在。一个人的思想、情绪和行为，无时不刻在受着周围人的影响。人的积极性产生于和谐有益的社会关系之中。1、生产条件的变化固然影响着劳动者的生产热情，但生产条件与生产效率之间并不存在着直接的因果关系。2、生产条件并非是增加生产的第一要素。63、改善劳动者的士气（态度）及人与人之间的关系，使人们心情快乐地工作并对自己的工作感到满足，这才是增加生产、