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发展规划咨询理论方法和实践(绿色为考题)第一讲发展规划概述作为课程第一讲,主要是对发展规划的基本概念、发展演变有个轮廓性的了解。理解发展规划的概念与特征、功能与内容,掌握我国发展规划体系及演变过程,了解国外发展规划的概况。第一部分发展规划的概念与特征、功能与内容1.对发展规划概念的理解。发展规划是加强中央政府宏观调控,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责和能力的重要手段。我们要特别注意“规划”与“计划”、“战略”、“政策”三个概念之间的区别。相对于“计划”(3年以下)而言,“规划”(5年以上)更加注重宏观性、战略性、指导性。在实际工作中,往往将年度和年度以下的方案称之为“计划”,而将年度以上的方案成为“规划”。相对于“战略”(理念,宏观考量)而言,“规划”是一定时期内实施战略的行动方案,在内容上应该比“战略”更具体,在时间上更具弹性,更具有操作性,将理念变成现实。相对于“政策”(从调节经济利益角度着眼,调动落实目标的主动性、积极性、创造性)而言,“规划”是制定“政策”的依据和目标,而“政策”是实现“规划”的措施和保障。2.对发展规划特征的理解。一般具有五个特征:(1)预期性,强调发展规划是对今后经济社会发展的(总体性、战略性)谋划;(2)层级性,强调发展规划具有行政层级的特点,由于行政层级的区别,有上位规划和下级规划之分;(3)动态性,强调发展规划的制定和实施,需要根据外部环境和发展条件的变化,进行动态调整和修订;(如国民经济发展五年规划,有时需要局部调整)(4)宏观性,强调发展规划涉及面广,需要处理好各方面关系。(5)统领性,强调发展规划具有宏观引导、统筹协调的功能,对制订和实施政策措施发挥着综合协调的作用。(如发展规划纲要)3.对发展规划功能的理解发展规划的功能主要表现在四个方面:其一,综合协调功能。是指统筹兼顾、综合协调各方面的经济利益,实现国民经济主要比例关系的基本平衡,以保证经济和社会发展战略、目标、任务的实现。其二,信息导向功能。是指集中展示政府对未来发展环境、发展趋势的分析和把握,提出经济社会发展战略、目标、重点任务和政策动向,从而为市场主体的生产、建设和经营决策提供引导作用。其三,政策指导调节功能。是指各级政府通过制定和实施发展规划,更好地正确履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职能,有利于促进经济社会全面协调可持续发展。其四,引导资源配置功能。是指政府通过其直接掌握的公共资源的配置,引导、带动全社会资源的优化配置,以弥补和矫正市场的短期性、波动性和盲目性。弥补市场的不足,坚持市场对资源配置起决定作用的前提下,政府的手段4.对发展规划内容的理解简要介绍一下发展规划的通常内容。一般是由五个部分组成:首先,是分析发展条件。这是制定规划的依据和前提,主要包括发展环境、发展基础、存在问题等方面的分析。对于经济形势的判断,以习近平为总书记的党中央做出了经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的重要判断。要加强对经济新常态下的新挑战与新机遇、新特征与新趋势、新理念与新思维、新动力与新举措等知识的学习和理解。要重视坚持问题导向,准确把握区域经济社会发展中面临的新情况和新问题,为进一步提炼出规划的理念、目标、任务等规划内容打下坚实的基础。其次,是确立发展理念。这是规划的“灵魂”。以习近平同志为总书记的新一届党中央将建设小康社会、深化改革、依法治国、从严治党的治国理政重要方略。发展规划要贯彻落实好“四个全面”战略布局,结合区域发展实际,提出规划的发展理念,并体现到规划的指导思想、发展方针、指导原则之中。第三,是确定发展目标。这是规划的核心。发展目标要紧扣主题、切实可行、功能多元。既要有发展性的目标,也要有约束性的目标;不仅要有时间性的目标,也要有空间性的目标;不仅要有定性的目标,也要有定量的指标。要特别注意的是,目标与指标的区别和联系。目标的包容性更强、更有原则,而指标是对目标的具体化和量化。第四,是部署主要任务。这是政府贯彻规划指导思想和实现规划目标的重要抓手。在发展规划的主要任务中,要强化行动纲领的内容,突出战略性,使得规划真正成为各方面的行动依据。任务一般是分层次的,层层分解,最终要体现为实施具体的重点项目。第五,是明确保障措施。为了保障发展规划的实施,需要综合运用法律、行政、经济和科技等多种手段,切实加强规划管理,引导社会力量,保障规划的顺利实施。在市场对资源配置发挥决定性作用的前提下,发展规划应尽可能阐明政府如何通过完善体制、健全法治等,为市场主体创造良好的宏观环境、体制环境、政策环境和市场环境。第二部分我国发展规划体系我国实行以国民经济和社会发展规划(计划)为基本框架的规划体制,已经有60多年的历史。我国的发展规划体系,可以从规划层级和规划类型两个维度加以把握。1.对我国发展规划层级的理解根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发〔2005〕33号),我国发展规划按行政层级分为国家级规划、省(区、市)级规划、市县级规划三级。其中,国家级规划,由中央政府部门制定,是最高层级的规划,关系到国家的全局和长远利益。国家级规划在实施中需要各级地方规划的贯彻落实和紧密配合,以保证国家级规划确定的目标和任务的实现。省(自治区、直辖市)级规划,具有承上启下的功能,在编制时既要贯彻落实国家战略意图,又要从本地实际出发,充分体现地方特色;既要为编制市县级规划提供重要依据,又要注意与相邻地区的规划做到相互协调。市县级规划,是我国三级发展规划体系中的末端规划,也是最贴近群众、最具约束力、最具操作性的规划,同时也是相对薄弱的环节。目前,国家正在探索推进市县层面规划的“三规合一”或“多规合一”。在市县层面,将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及的相同内容统一起来,并落实到一个共同的空间规划平台上,形成“三规合一”。2.对我国发展规划类型的理解我国发展规划按照功能不同,可以划分为总体规划、专项规划、区域规划和主体功能区规划四大类。其中,总体规划,即国民经济和社会发展总体规划,是战略性、纲领性、综合性综合性的规划,是编制专项规划、区域规划和主体功能区规划,以及制定有关政策和年度计划的重要依据。以国家级总体规划的编制工作为例,是由国务院提出,国家发展改革委会同有关部门具体负责编制。专项规划,是总体规划的若干主要方面、重点领域的展开、深化及具体化,是总体规划在特定领域的延伸和细化,因而必须符合总体规划的总体要求,并与总体规划相衔接。专项规划的编制主体是各级人民政府的有关部门。国家发展改革委在2007年印发了《国家级专项规划管理暂行办法》(发改规划﹝2007﹞794号)。区域规划,是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划,是总体规划在特定国土空间的延伸和细化。由于区域规划跨行政区,涉及利益协调问题难度较大。在区域规划中,要着眼于发挥各个地区的比较优势,统筹安排好重大基础设施、生产力布局和生态环境建设,推动提高区域的整体区域竞争力。近年来,中央政府出台了长三角地区等一批区域规划,特别重视创新跨行政区域合作机制。主体功能区规划,是以国土空间为对象编制的战略性、基础性、约束性的空间规划,是其他各类规划中空间开发和布局方面的基本依据。2010年12月,国务院印发了我国首个《全国主体功能区规划》,该规划是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。3.掌握我国发展规划体系的演变过程自1953年开始,中央政府每五年制定一次国民经济和社会发展规划(计划)。60多年来,除了1963~1965年的国民经济调整时期以外,我国已经编制了12个“五年规(计)划”。重点要掌握改革开放后,发展规划的属性、理念、方法等方面发生的深刻变化。“六五”计划(1981-1985年)。主要特点是,“以计划经济为主,市场调节为辅”,在社会主义计划经济的框架内,缩小指令性计划的范围,逐步扩大指导性计划和市场调节的范围,发挥市场调节的积极作用。但是,这种计划管理形式仍难以解决产需脱节、资源浪费、质量品种差、微观效益低等传统计划体制的固有弊端。“七五”计划(1986-1990年)。遵循建设有中国特色的社会主义的总要求,以及对内搞活、对外开放的总方针,继续推进经济发展战略和经济管理体制由旧模式向新模式转变。计划中增加了产业结构、体制改革和精神文明的内容。“八五”计划(1991-1995年)。以1992年邓小平同志重要谈话和中央十四大为标志,在“八五”时期,我国改革开放和现代化建设进入新的阶段,确立了“对内改革、对外开放”的格局。“八五”计划的名称改为“计划纲要”,进一步增强了计划的战略性、宏观性,增加了民主法治的内容。“九五”计划(1996-2000年)。提出“两个根本性转变”,即经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变;还提出了实施科教兴国和可持续发展两大战略,强化了科技教育以及人口、资源、环境的内容。“十五”计划(2001-2005年)。坚持把发展作为主题;坚持把结构调整作为主线;坚持把改革开放和科技进步作为动力;坚持把提高人民生活水平作为根本出发点;坚持经济和社会发展结合起来。“十一五”规划(2006-2010年)。首次将“计划”改为“规划”,在规划的内容和形式上,都呈现出一些新特点。尝试将发展规划与空间规划相结合,提出了主体功能区的思想。在表现形式上,采用“正文+专栏”的形式。“十二五”规划(2011-2015年)。特点是坚持以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,围绕主题主线确定政策导向、设置规划目标、明确战略重点。“十三五”时期。确保全面深化改革在重要领域和关键环节取得决定性成果,确保转变经济发展方式取得实质性进展的三大战略目标和任务。第三部分国外发展规划的概况。从规划体制演变的脉络看,国外规划最早出现在工业革命时期。1920年,前苏联编制了历史上第一个国家规划——俄罗斯国家电气化8年至15年远景规划。1929年爆发的资本主义世界空前的大危机,在凯恩斯主义理论影响下,西方经济学家提出了“计划化”概念,在美国编制了“发展公共工程六年计划”等。二战后,为了推行马歇尔计划,许多国家都陆续制定了中长期经济计划。20世纪70年代,新自由主义流派乘势而起,主张经济自由,相信市场机制,反对国家干预。90年代后,新自由主义取代凯恩斯主义占据西方经济学的主导地位。在新自由主义思潮的影响下,前苏联和东欧国家经济快速转轨,西方国家中长期经济计划的功能逐步弱化。从主要国家的规划特定看:德国:①形成了成熟的空间规划体系;②将促进均衡发展作为基本目标;③采用“开放式”的规划编制过程;④通过立法保障规划执行的严肃性。美国:①规划流程上实行合理分工;②议会审议加强规划实用性;③规划实施注重动态调整优化;④规划追踪监测机制健全完整;⑤规划执行市场和政府各司其职。法国:①经济计划逐步退出历史舞台;②国土整治计划得到重点发展;③十分重视大区的规划和实施。日本:①重视经济社会发展的计划导向;②重视国土综合开发规划;③重视健全规划的审议机制和实施评价机制。俄罗斯:①越来越重视制定全国性的总体规划;②通过专项规划具体落实总体规划;③具有转轨国家体制转换的鲜明特色。第02讲发展规划咨询理论方法和实践(二)第一讲发展规划咨询相关理论(之一)我们用两讲来学习发展规划咨询的相关理论。与发展规划咨询相关的理论,主要包括指导性理论和基础性理论两大方面。指导性理论是指党中央治国理政的指导思想,这是编制实施发展规划的基础,我们重点要学习新一届中央领导集体作出的“四个全面”的治国理政总体框架,以及科学发展观理论。基础性理论涵盖经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”,我们重点来学习现代化理论、区域发展理论、经济发展理论和可持续发展理论。一、“四个全面”的治国理政总体框架四个全面,即全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党。全面建成小康社会是我们的战略目标,全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。“四个全面”的提出,完整地展现出新一届中央领导
本文标题:2015年全国咨询工程师(投资)继续教育讲义-发展规划咨询理论方法和实践(刘亭)
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