20140313刘小康老师-公共政策执行

公共政策执行•当前我国政策执行存在的主要问题是什么、有何表现？•导致以上问题的主要原因是什么？•解决以上问题的主要对策是什么？研讨提要•公共政策执行与公共政策执行力•中国公共政策执行分析•如何提高公共政策执行力第一、公共政策执行与公共政策执行力一、什么是公共政策执行•公共政策执行研究的兴起•公共政策执行理论的发展•公共政策执行概念的界定（一）公共政策执行研究的兴起•20世纪60年代中期，美国伟大社会计划（GreatSocietyProgram）•JeffreyPressman，AaronWildavsky《执行：华盛顿的宏大期望是如何在奥克兰破灭的，或为什么联邦政府计划被执行了一点是令人惊奇的？这便是试图在希望破灭后重整士气的两位同情的观察者所讲述的有关联邦经济发展机构的长篇故事》（1973年）•1970年代，首先从美国开始，随后扩张到欧洲大陆，兴起了一股公共政策执行研究的热潮。•政策为什么会失败？执行鸿沟（implementationgap执行赤字（implementationdeficit）•如何保证执行的成功？（二）公共政策执行理论的发展•发展阶段•研究途径1、发展阶段•第一个阶段20世纪70年代早期到80年代非理论化的要素分析•关注的焦点：某项公共政策，在一个特定的地方或多个地方，是如何实施的。•列举促进或阻碍公共政策执行的要素。•第二个阶段20世纪80年代到90年代分析框架•关注的焦点：描述和分析公共政策与实践的关系。•发展出公共政策执行过程自上而下（top-down）、自下而上（bottom-up）及整合（synthesis）三种模型。•第三个阶段20世纪90年代到现在理论建构•关注的焦点：探寻并解释公共政策执行背后的因果逻辑。•尝试提出理论假设，并通过定性、统计和案例研究的方法加以验证。2、研究途径•自上而下研究途径•自下而上研究途径•整合研究途径（1）自上而下研究途径•强调政策制定与政策执行的分立性，政策制定者决定政策目标，政策执行者执行目标，两者形成上令下行的指挥命令关系。•基本观点——政策制定与政策执行是有界限的、分离的、连续的。政策制定者设定目标，政策执行者执行目标；政策制定者能够明确地陈述政策，因为他们能够就许多目标间的优先级达成同意；政策执行者拥有技术能力、服从与意愿执行政策制定者所设定的政策。执行过程必然是在政策制定之后的连续过程上。涉及政策执行的决定本质上是非政治性的与技术性的；执行者的责任为中立的、客观的、理性的与科学的形式。•代表人物有VanMeter与VanHorn、PaulSabatier与DanielMazmanian、EdwardsⅢ等。•最具代表性的是Sabatier与Mazmanian，他们认为：如果把政策执行过程中的每一阶段作为因变量，自变量则包括三类：问题的可处置性、法规使执行结构化的能力、影响执行的非法规变量。（2）自下而上研究途径•强调政策制定与政策执行的功能互补性，政策执行者与政策制定者共同协商政策目标的达成，两者形成平行互动的合作关系。•基本观点——有效的政策执行是包含多元组织的执行结构。政策执行结构是有共识的自我选择过程。政策执行以计划理性，而非以组织理性为基础。有效的政策执行取决于执行机构间的过程与产出，而非政策决定建构者的意图与雄心。有效的政策执行是多元行动者的复杂互动结果，而非单一机构的贯彻政策目标的行动结果。有效的政策执行取决于基层官僚或地方执行机关的裁量权，而非科层结构的指挥命令系统。有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟的活动，故互惠性远比监督性功能更为重要。•代表性人物有：MichaelLipsky,PaulBerman，BennyHjern和DavidO.Porter,RichardF.Elmore，Barrett和Fudge等。•最具代表性的是BenyHjern及其同事提出的执行结构的模式（implementationstructure），强调执行结构为政策执行的核心执行结构以计划理性为取向执行结构包含多元的目标与动机执行结构的威权关系并非以阶层命令体系为主体地方自主性执行结构包含许多的次级结构（3）整合研究途径•整合的方式有两种：一是突出内容的整合，二是突出适用的权变性。•代表人物有：Elmore、Sabatier、MalcolmGogginetal.、Dunsire、Sactren、Berman、RichardE.Matland等。•具有代表性的是Matland的模糊-冲突模型（ambiguity-conflict），Matland认为：政策的特征影响执行，执行过程，取决于一个政策的模糊程度及其内在的冲突程度。政策冲突，既包括政策目标的冲突，也包括政策手段的冲突；同样，政策的模糊性，既包括目标的模糊性，也包括政策手段的模糊性。冲突性模糊性低高低行政执行（administrativeimplementation）资源例子：天花的根除政治执行（politicalimplementation）权力例子：用校车接送学生高试验性执行（experimentalimplementation）背景条件例子：早教计划象征性执行（symbolicimplementation）联盟的力量例子：社区行动机构模糊-冲突矩阵：政策执行过程（三）公共政策执行概念的界定•界定之惑•本课界定1、界定之惑•公共政策执行是过程（process）还是包括产出（output）甚至结果（outcome）？•过程：侧重的是旨在将既定权威决策付诸实施的一系列决定和行动。•产出：侧重的是目标的实现程度。•结果：侧重的是项目面对的问题发生的可测量的变化。•公共政策执行概念界定宜选择“过程”取向•公共政策执行研究的兴起，就是为了揭示公共政策执行过程这一黑箱。•公共政策执行研究应与公共政策评估研究相区别。•公共政策执行仅仅是产出目标实现、问题解决的必要条件而不是充分条件。2、本课界定•公共政策执行实践新趋势•公共政策制定与执行并不是截然两分的。•公共政策执行不再仅仅表现为“等级结构（hierarchy）”的特征，而更多表现为“网络结构（network）”的特征。•公共政策执行是不同组织间或同一组织内部，不同层级的不同行动者之间的动态的集体行动过程。•多个行动者•多个层级•动态的•集体行动过程二、什么是公共政策执行力•背景分析•概念分析•影响因素分析（一）背景分析•一个典型的中国式概念•卫留成：《致加西亚的信》、《改革政府》•张学忠：《执行力》（【美】保罗托马斯、大卫伯恩著，白山译，中国长安出版社，2003年版）•针对当前中国公共政策执行不力现象，为解决公共政策执行不力问题，由企业“执行力”概念演绎而来的“政府执行力”概念，在公共政策执行领域的拓展。•中国“中央决策-地方执行”或“上级决策-下级执行”的公共政策政策执行模式，使得公共政策执行力暗指地方政府执行力，公共政策执行不力暗指地方政府执行不力。（二）概念分析•在中国，执行力作为一个学术概念，源于LarryBossidy和RamCharan合著的Execution：TheDisciplineofGettingThingsDone一书，“execution”一词的字面意思是执行，但被中文译者转译为执行力。•公共政策执行中的“执行”，在英文中的表述，用词选择更多是implementation而不是execution。•“力”在中文中或指能力或指力量或指效能。•执行力的“力”宜作“效能”理解•企业执行力和政府执行力，指执行效能或有效执行，即effectiveexecution。•公共政策执行力，指公共政策执行的效能或公共政策有效执行，即effectiveimplementation。（三）影响因素分析•内容（content）：包括政策设立的目标、政策问题建构的因果理论和解决认定政策问题的手段。•体制(context)：指组织架构，即政策运行的通道及其受到的约束。•承诺(commitment)：指不同层级接受托的执行者执行政策的意愿或意向。•能力(capacity)：指执行者的行政能力或执行能力。•干预对象和行动联盟(clientsandcoalitions)：干预对象指目标群体，行动联盟指利益集团。第二、中国公共政策执行分析•中国公共政策执行系统•中国公共政策执行过程•中国公共政策执行不力现象一、中国公共政策执行系统•多重双规政策执行系统党政双轨指中国共产党组织与以国务院为首的人民政府都具有政策执行的功能。条块双轨指中国各级地方政府部门实行双重隶属制度，地方政府部门既受地方人民政府通常称为“块”的领导，又受上级政府对口业务主管部门通常称为“条”的领导或指导。情法双规非正式的人际轨道和正式的组织轨道。•分散的权威主义（fragmentedauthoritarianism）•中国公共政策执行力悖论一把手领导体制二、中国公共政策执行过程•官僚制模式•政治动员模式•博弈模式•执行结构模式（一）官僚制模式•中国公共政策，主要依靠党和政府的各级组织加以贯彻执行。而党政组织，事实上都是按照官僚制原则组建的，特别强调党政组织的严密性、纪律性、统一性、准确性和行动性。在中央决策、地方执行的公共政策过程中，公共政策执行表现为命令-服从的关系，即官僚制模式。（二）政治动员模式•在中国公共政策执行过程中，决策者通过意识形态的宣传来发动群众参与政策执行，或在政府组织内通过意识形态或政治控制来驱动政策执行的模式。（三）博弈模式•由于中国分权改革的深化和拓展，简单的中央决策、地方执行的命令-服从关系，已逐步让位于中央与地方之间，地方与地方之间的复杂的讨价还价关系，这就是博弈模式。（四）执行结构模式•从执行结构的概念出发，认为中国政策执行结构包括“有限分权”的正式执行结构和“关系主导”的非正式执行结构，由此中国政策执行结构可有四种不同的模式，即A模式、A+B模式、A-B模式和B模式。•A模式：“有限分权”的执行结构独自起作用，“人情-面子”关系的运作不影响公共政策的执行。•A+B模式：“有限分权”的执行结构与“关系主导”的非正式执行结构共同起作用，“人情-面子”关系的运作促进权力在“有限分权”的正式执行结构中的有效配置。•A-B模式：正式结构与非正式执行结构共同起作用，但“人情-面子”的运作加剧了权力的无效配置。•B模式：“关系主导”的非正式执行结构独自起作用，而“有限分权”的正式执行结构不影响公共政策的执行。三、中国公共政策执行不力现象•现象概括——政策执行阻滞政策执行梗阻政策规避政策变形……•负面现象？上有政策下有对策土政策政策变通第三、提高公共政策执行力的途径•改进政策制定方式•整合政策执行网络•优化政策工具一、改进政策制定方式•政策制定过程认知搜索过程与欲望调节过程的统一利益、知识、权力相结合的过程•政策子系统（policysubsystems）政策社群（policycommunities）与特定知识联系起来政策网络（policynetworks）与追求物质利益联系起来政策子系统的复杂性高低受限制的程度高渐进调整（IncrementalAdjustment）满意探求（SatisfyingSearch）低优化调整（OptimizingAdjustment）理性探求（RationalSearch）•公众参与、专家咨询与政府决定相结合的决策机制•知情权、表达权、参与权、监督权•民情、民意、民智、民力、民决二、整合政策执行网络•政策执行网络（policyimplementationnetworks）指一系列高度分化、复杂的公共和私人组织图像，把政策意图转化为适当的举措或行动，从而在消费者层面上实现其目标。（LaurenceJ.O’TooleJr.）•政策执行网络型态府际关系公私关系•整合府际关系执行网络纵向的府际关系横向的府际关系•整合公私关系执行网络目标群体非政府执行者•构建社会管理新格局党委领导政府负责社会协同公众参与三、优化政策工具•政策工具（pol