1PPP的政策梳理全面理解之基础(一)

第一章PPP基础知识作为2014年以来的热门词汇，PPP可以说是当仁不让。国务院颁发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)以来，出于化解地方债务风险和疏导社会资本方面考量，国家高层力推PPP项目。随着PPP项目的升温，越来越多的政府和企业希望进一步了解PPP。那到底什么是PPP模式？一、PPP的基本概念:PPP（Public-Private-Partnership)，中文直译为公私合营或公私合作;广义PPP（Public-PrivatePartnership）是一个非常宽泛的概念，关于其定义和形式没有一个完全统一的说法，欧盟委员会、加拿大和美国PPP国家委员会等都有各自措辞不尽相同的定义。但简单总结而言，PPP就是公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立的一种合作关系。2014年9月23日,财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)定义：“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。2015年05月22日《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国发[2015]42号)中给出的定义：政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。2014年12月2日，国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)定义：——“政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”二、PPP的核心本质:财政部和发改委都要求采取PPP模式要在提高公共品质量和效率的前提下进行，体现了PPP的核心本质。财政部76号文要求认真做好项目评估论证。“评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。项目评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。”发改委《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》第四条特许经营的条件中指出，实施特许经营的基础设施和公用事业项目应当“能够物有所值，即与传统政府投资模式相比，社会资本参与能提高公共服务质量和效率，或者有效降低项目全生命周期成本。”三、发展的三个阶段：1、第一阶段：1995年至2003年2、第二阶段：2004年至2013年3、第三阶段：2014年开始四、为什么要推行PPP?——1、促进经济转型升级、支持新型城镇化建设：拓宽融资渠道盘活社会存量资本2、转变政府职能、提升国家治理能力：减少政府对微观事务的过度参与、提高公共服务效率3、深化财税体制改革、构建现代财政制度：建立跨年度预算平衡机制、强化中期财政规划管理编制完整体现政府资产负债的综合财务报告四、合同主体：关于政府方签订项目合同的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构（发改投资〔2014〕2724号）政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权（财金〔2014〕156号）关于社会资本发改委：符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体财政部：1.社会资本包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方。2.社会资本可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体哪些领域可以做？1、PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目：燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。2、财政部给定了适合推广PPP模式的项目类型，要求重点关注城市基础设施及公共服务领域。《通知》明确，“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”现金流的来源可以是“使用者付费”，也可以是“必要的政府付费”，但首批示范项目以“使用者付费”类型为主。PPP项目的收费机制包括三类，一是完全依靠项目用户付费，二是完全由政府支付服务费用，三是部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴。《通知》在描述PPP的通常模式时称，该模式是“通过‘使用者付费’及‘必要的政府付费’获得合理投资回报”，说明这三类支付方式都是可以的。不过《通知》在开展项目示范部分内容中提到，“财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以‘使用者付费’为基础的项目进行示范”，说明首批示范项目还是以纯“使用者付费”类型为主。1、发改委对于PPP模式适用范围限定在公共服务和基础设施类项目。发改委14年12月下发的《指导意见》指出“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。”并且里列举了可以推行PPP模式的领域包括“燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目”，此外还指出了“各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。”后期发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》指出适用范围和领域为“中华人民共和国境内的基础设施和公用事业的特许经营活动，适用本办法。国家鼓励和引导能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的项目实施特许经营。”现金流来源方式主要包括使用者付费、政府付费、其他开发经营权益三种，《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》中明确指出特许经营项目的收益取得方式包括“1.对提供特许经营的产品或者服务向用户收费；2.政府授予特许经营项目相关的其他开发经营权益；3.政府给予相应补贴或政府采购服务；4.经县级以上人民政府依法批准同意的其他方式。”4、相关内容：1）2014年11月26日，国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见国发[2014]60号，由国家发改委会同有关部门，选择生态环保、农业水利、市政、交通、能源、信息、社会事业等七大重点领域，提出创新投融资机制，吸引和鼓励社会资本（特别是民间资本）参与投资等一系列改革措施，并最终形成《指导意见》。2）2015年2月13日，财政部、住建部联合发文《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建[2015]29号)，两部门决定在供水、污水处理、道路桥梁、停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展PPP推介，对于两部门推介的项目将优先给予资金政策支持、融资支持和相关配套政策。通知的总体思想是，由市政公用领域政府单一供给方式向引导社会资本参与，由土地抵押、融资平台发债筹集资金方式向以特许经营方式吸引社会资本参与。推介项目以使用者付费为主，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的市政公用项目。为缓解地方债务风险，当前重点推进符合条件的存量项目按PPP模式改造。通知对各行业PPP项目边界进行明晰，其中，道路桥梁可实行建设施工、养护管理一体化的经营方式，为存量项目向PPP引导指明方向。3）2015年4月9日财政部、环保部联合发文《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建[2015]90号)，就扎实推进水污染防治领域PPP工作进行部署。4）2015年4月20日财政部、交通部联合发文《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建[2015]111号)，两部门决定在收费公路领域鼓励推广PPP模式。收费公路PPP模式所涉及的收费公路权益包括收费权、广告经营权和服务设施经营权。可将各项权益通过有效打包整合提升收益能力，以促进一体化经营、提高运营效率。由于收费公路具有较为稳定的现金流，存量项目易于做TOT模式，新增项目可考虑BOT或BOO模式，可以说是一个较好的切入点。5）2015年4月21日财政部等6部门颁布《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》(财综[2015]15号)，在公共租赁房领域支持PPP，拟以此提升公共租赁房配置效率，消化库存商品房。公共租赁房PPP项目合作模式和条件。政府对PPP项目公司承担有限责任，不提供担保或承诺。公共租赁房PPP项目必须同时具备下述条件，1.已纳入住房保障规划；2.交通便利，学校、医院配套齐全；3.以40平小户型为主，单套控制在60平以内；4.承租公租房保障对象数量稳定；5.保障对象按市场租金水平向项目公司缴纳租金；6.政府按保障对象支付能力给予分档补贴及其他政策支持；7.公租房运营期限不少于15年。对于公共租赁房PPP项目房源，可以是政府自建自管，也可以从存量商品房房源里面收购。对于政府平台公司的存量和在建公共租赁房，可以在评估基础上将资产整体转让给PPP项目公司。市县财政部门通过贷款贴息方式，支持公租房PPP项目购建和运营管理；对公租房建设，免收各项行政事业性收费和政府性基金；公租房用地可以租赁，对于新建公租房项目以及使用划拨用地的存量项目，政府可以土地作价入股方式注入项目公司，不参与公租房经营期间收益分享，但拥有对资产的处置收益权；新建公租房PPP项目，可以规划一定比例的配套商业用于出租和经营，以实现资金平衡。在融资政策方面，支持项目公司发行企业债券，适当降低中长期企业债券的发行门槛，支持房地产投资信托基金REITs.6）2015年5月19日国务院办公厅转发三部委《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国发[2015]42号)，在公共服务领域支持PPP。PPP有哪些形式？1、从世界银行对PPP的分类来看,PPP主要分为外包类、特许经营类和私有化类三类，私人部门承担的风险依次递增：上述三大类PPP的合作模式在具体的运用中又衍生出更多的细分合作类型。以特许经营类为例，主要可以分为TOT、BOT和以PFI为代表的其他形式.2、BOT（Build-Operate-Transfer）主要是针对已规划但还未建设的基础设施，私人部门从建设期开始介入，需要承担建设、经营、融资的大部分风险。项目建设完成后，私人部门可以将其转让给公共部门再租赁后进行运营，也可以在特许经营期限内持有运营。特许经营期满后私人部门将相关基础设施转移至公共部门。3、国内正在推广的PPP基本模式财政部和发改委并没有对PPP的具体合作形式做非常严格的限定，主要是对政府部门和社会资本各自要承担的主要职责进行描述，另外列举了一些项目运作方式。14年9月财政部下发的《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金“2014”76号，后简称《通知》或76号文）是部委级别首次专门就政府和社会资本合作模式的框架性指导意见。《通知》指出，“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付