立法背景和意义公开主体和范围

立法背景和意义公开主体和范围省政府法律顾问黄思铭省政府法制办副主任兼职法学教授（2008年3月）目录一、立法背景二、立法意义三、政府信息公开概念和原则四、公开的义务主体及其职责五、公开范围一、立法背景（一）外国政府信息公开制度的历史1.从制度的历程上看，悠悠岁月，前慢后快2.从制度的地域上看，由点到面，全球铺开3.从制度的外力上看，有越来越多的力量在簇拥着它前进4.从制度的内容上看，由简单到系统，逐步健全5.从制度的实施上看，效果渐佳，有风景这边独好之势（二）国际组织信息公开的回顾1.联合国自成立以来就重视信息公开（1）世界人权宣言规定，人人享有寻求、接受和传递消息和思想的自由（2）公民权利和政治权利国际公约规定，享有上述自由的同时要受国家和公共安全及道德的约束（3）关于环境与发展里约宣言第10项原则规定，人人都有取获得环境信息、了解和参与环境决策（4）联合国观点与表达自由特别报告人2000年报告确定，敦促各国立法保证公众获取信息的6项原则2.专业国际机构逐步重视信息公开（1）WTO的透明度原则即信息公开原则规定，成员国公布政策、法规、规章及通知成员方、监督成员方政府的责任（2）世界银行信息公开政策规定，在不影响第3方利益的前提下，从8个方面扩大世行的信息公开范围3.区域组织在多数成员国不断提高认识基础上相应加强信息公开（1）美洲国家组织既强调思想和表达自由，又注重权利限制和保障（2）欧洲国家联盟针对成员国公众的疑虑，作出逐步加强信息公开的6个决定，明确规定了公众获得信息的权利（三）我国政府信息公开的状况1.倡导试点阶段（1984-1997）（1）邓小平号召“开发信息资源，服务四化建设”（2）党的十三大报告要求重大情况让人民知道（3）河北省藁城市经验“两公开一监督”（4）地方部分市县的试点“两公开一监督”2.基层推行阶段（1997-2004）（1）党的十五大报告要求实行公开办事制度（2）在农村普遍实行村务公开和民主管理制度在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度（3）全国县、市推行政务公开，把村和乡镇经验推广到县、市3.全面推行阶段（2004-2007）（1）国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》一是建设法治政府的目标要求政府信息公开二是程序正当要求行政机关实施行政管理应当公开三是建设诚信政府要求公布全面、准确、真实的信息四是转变政府职能、深化行政管理体制改革要求推进政府信息公开五是建立健全科学民主决策机制要求行政决策公开六是提高制度建设质量要求扩大政府立法工作的公众参与程度七是加快行政程序建设要求执法程序公开八是规范行政执法行为要求执法责任公开（2）地方和部门积极制定政府信息公开的法律制度4.健全完善阶段（2007-）（1）《政府信息公开条例》的公布实施（2）应予重视相关配套法律制度的建设一是修改《保密法》二是修改《档案法》三是研究制定《隐私权保护法》等（3）期待我国政府信息公开法的制定一是世界上绝大多数国家都是议会制定法律二是我国仅是中央政府制定的行政法规三是待条件成熟时应制定政府信息公开法二、立法意义（一）促进市场经济发展1.市场经济是法制经济2.市场经济是信息经济3.市场经济需要政府信息的服务、指导和规范（二）完善监督制约机制1.阳光是最好的防腐剂2.反腐倡廉需要完善的监督制约机制3.政府信息公开条例的制定促进了监督制约机制的完善（三）保障公众合法权益1.公众合法权益是宪法、法律、法规规定公众享有的权利和利益2.保障公众合法权益是该条例的立法目的3.该条例上的公众合法权益该条例仅38条中就有12条共19项规定直接涉及了公众的合法权益：（1）第13条规定的政府信息公开申请权（2）第14条第4款规定的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息公开权（3）第20条第1款规定的信息公开口头申请权（4）第21条规定的申请得到答复权（5）第22条规定的申请部分得到答复权（6）第23条规定的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息不公开权（7）第23条规定的涉及商业秘密、个人隐私政府信息被强制公开的知情权（8）第24条规定的申请当场或按法定时限答复权（9）第25条规定的要求更正涉己不实政府信息权（10）第25条规定的转办涉己不实政府信息要求被告知权（11）第26条规定的按申请形式接受政府信息权（12）第26条规定的不能按申请形式提供的接受复制件或其他适当形式的政府信息权（13）第27条规定的拒付政府信息成本费以外的其他费用权（14）第27条规定的提供政府信息拒绝有偿服务权（15）第28条第1款规定的政府信息费困难申请减免权（16）第28条第2款规定的申请公开政府信息阅读困难视听障的得到帮助权（17）第33条第1款规定的举报权（18）第33条第2款规定的行政复议权（19）第33条第2款规定的行政诉讼权与此同时，该条例若干条规定的行政机关、授权组织义务的事项，公众有权要求其履行涉及自己的事项。这是该条例上，间接涉及公众合法权益的规定。（四）推进阳光政府建设1.促进政府信息公开2.推进政府信息共享3.推动政府信息服务4.不断加强阳光政府的制度建设（五）推动构建社会主义和谐社会1.社会主义和谐社会2.促进社会主义民主政治的发展3.保障公众参与国家事务4.实现社会公平正义5.增强政府公共服务职能三、政府信息公开概念和原则（一）政府信息公开概念1.政府信息的含义、特征和与相关概念的关系政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息特征有以下几点：一是拥有政府信息的主体是行政机关；二是政府信息是履行职责过程中制作或者获取的；三是政府信息是以一定形式记录、保存的信息；四是政府信息的范围是行政机关的行政信息。政府信息与政务信息的区别主要有二点：一是主体不同；二是范围不同。2.政府信息公开的含义、特征和与相关概念的关系政府信息公开是指行政机关依法、依职权公开所掌握的政府信息的制度或活动。政府信息公开的特征有以下几点：一是公开的主体是行政机关；二是公开的依据是法律法规；三是公开的方式是依职权主动公开或依申请公开；四是公开的范围是法定的范围。政府信息公开与行政许可的区别有两点：一是方式不同。行政许可的方式是被动的，而政府信息公开的方式既有被动，也有主动；二是结果不同。行政许可的结果是解禁的，而政府信息公开的结果仅是知晓政府信息。（二）政府信息公开的原则1.基本原则（1）公正（2）公平（3）便民2.质量原则（1）及时（2）准确（3）澄清虚假或不完整的信息3.协调原则（1）建立健全政府信息发布协调机制（2）与有关行政机关进行沟通、确认，保证准确一致4.批准原则（1）依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布（2）建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任（3）在公开政府信息前，应当依照《保密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查（4）对不能确定是否可以公开的政府信息，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定5.安全原则不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定四、公开的义务主体及其职责（一）行政机关及其职责1.加强对政府信息公开工作的组织领导，确定主管部门和指定工作机构2.建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度3.主管部门和工作机构履行条例规定的具体职责4.组织宣传学习培训条例5.确定法律法规授权组织和公共企事业单位6.编制政府信息公开指南和目录7.落实各项政府信息公开制度（1）主动公开制度（2）依申请公开制度（3）信息协调制度（4）保密审查制度（5）质量保证制度（6）便民服务制度（7）公开责任分配制度（8）公开时限制度（9）依申请公开的收费和帮助制度（10）年度报告制度（11）工作考核、社会评议和责任追究制度（12）举报调查制度（13）监督检查制度（14）行政复议和诉讼制度（15）公开义务主体的法律责任制度（二）法律法规授权组织及其职责1.加强组织领导，指定工作机构2.建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度3.工作机构履行条例规定的职责4.组织宣传学习培训条例5.编制政府信息公开指南和目录6.落实各项政府信息公开制度（1）主动公开制度（2）依申请公开制度（3）信息协调制度（4）保密审查制度（5）质量保证制度（6）便民服务制度（7）公开责任分配制度（8）公开时限制度（9）依申请公开的收费和帮助制度（10）年度报告制度（11）有关监督和保障制度（三）公共企事业单位及其职责公共企事业单位的职责与法律法规授权组织的职责基本相同五、公开范围（一）行政机关主动公开政府信息的范围1.所有行政机关都应主动公开4项基本政府信息（1）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的（2）需要社会公众广泛知晓或者参与的（3）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的（4）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的2.县级以上政府及其部门应重点公开的11项政府信息（1）行政法规、规章和规范性文件（2）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策（3）国民经济和社会发展统计信息（4）财政预算、决算报告（5）行政事业性收费的项目、依据、标准（6）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况（7）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况（8）重大建设项目的批准和实施情况（9）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况（10）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况（11）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况3.州市级人民政府、县级人民政府及其部门应重点公开4项政府信息（1）城乡建设和管理的重大事项（2）社会公益事业建设情况（3）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况（4）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况4.乡（镇）人民政府应重点公开8项政府信息（1）贯彻落实国家关于农村工作政策的情况（2）财政收支、各类专项资金的管理和使用情况（3）乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况（4）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况（5）乡（镇）的债权债务、筹资筹劳情况（6）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况（7）乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况（8）执行计划生育政策的情况（二）行政机关依申请公开政府信息1.申请人公民、法人或者其他组织2.被申请人（1）国务院部门（2）地方各级人民政府（3）县级以上地方人民政府部门3.申请公开政府信息的范围申请人的生产、生活、科研等特殊需要（三）政府信息不予公开的范围和予以公开的特别规定1．不予公开的范围（1）国家秘密（2）商业秘密（3）个人隐私2.予以公开的特别规定（1）经权利人同意公开的（2）行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的（四）法律法规授权组织政府信息公开的范围1.制定的规章和规范性文件2.在法定授权范围内，以自己的名义实施的行政许可事项3.对行政相对人遵守法律、法规或行政决定的情况进行强制性监督或检查情况4.在法定授权范围内实施的行政处罚情况5.认证认可工作情况6.具体办理登记工作情况7.审查、监测工作情况8.检验信息9.实施行政处理情况措施（五）公共企事业单位公共信息公开的范围1.人民群众最关心、最需要了解的事项2.围绕人民群众关心的热点事项3.本单位办事过程中最容易产生腐败的环节4.反映本单位职能和工作状况的信息5.在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息