在后工业化背景下思考服务型政府

《四川大学学报（哲学社会科学版）》2009年第1期在后工业化背景下思考服务型政府张康之，张皓（中国人民大学公共管理学院，北京100872）摘要：人类正处在一个走向后工业社会的历史进程中，这是人类社会又一场深刻的历史性变革。在农业社会，人类建立起了统治型政府，到了工业社会，人类建立起了管理型政府，在后工业化的进程中，我们的任务是建立起一个适应后工业社会治理要求的服务型政府。当前，在关于服务型政府的理论探讨中存在着很大的混乱，这是由于对服务型政府的历史定位不清所造成的。关于服务型政府，必须从人类走向后工业社会的进程中来加以认识。服务型政府建设是历史的必然，也是当前政府改革的目标。服务型政府的基本特征都将在政府改革的过程中逐渐地显现出来。但是，自觉的理论探索也是必要的，而且是应当先行的。关键词：后工业化；统治型政府；管理型政府；服务型政府基金项目：教育部“211工程”三期子项目“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设”成果作者简介：张康之（1957－），男，江苏铜山县人。内蒙古财经学院兼职教授，中国人民大学公共管理学院教授；张皓（1976－），男，河南南阳人。中国人民大学公共管理学院行政管理专业博士研究生。进入21世纪后，以信息技术为表征的新一轮科技革命迅猛发展，社会生产力不断取得进步，人类社会的工业文明正逐步走向所谓“历史的终结”，后工业社会的基本特征已逐渐清晰地呈现出来。特别是进入2008年后出现的全球性经济危机表明，人类正处在从工业社会向后工业社会过渡的历史转折点上，经济危机意味着工业社会的治理方式以及社会运行模式由于后工业社会的到来而不再适用，而后工业社会的治理方式以及社会运行模式又尚未建立起来。所以，经济危机既是一次挑战又是一次伟大的机遇。面对这场经济危机，如果按照工业社会的思维方式去加以医治的话，也许能够在短时期内恢复旧的经济和社会秩序，但是，那是以牺牲人类进步为代价的，只能偷安于一时。相反，如果拥有面向后工业社会的勇气，积极探索全新的应对方式，探索经济以及社会秩序重建的全新路径的话，那么这次经济危机就会成为开创人类历史全新阶段的机遇和起点。就社会治理而言，工业社会建立并一直致力于完善的是一种管理型社会治理模式，而后工业社会的治理模式将是一种服务型社会治理模式，它的政府将是服务型政府。也就是说，人类社会治理（特别是政府）必然要经历一个从管理型向服务型的模式转换。我们今天正处在这样一个历史性的转型时期，自觉、主动和积极的行动应当表现在对服务型社会治理模式的探索中，特别是在当前经济危机的历史时刻，更应在采取直接的医治经济危机的行动中主动地对全新的社会治理模式进行探索。一、后工业化：从理论预测到实际进展近些年来，后工业化的问题引起了人们越来越多的关注，其实，早在20世纪中期关于后工业社会的概念就已经被提了出来。美国学者丹尼尔•贝尔在1959年夏的奥地利一次学术会议上就使用了这一概念，并对它做了明确的阐发，他甚至乐观地认为，人类“社会已经从产品生产的阶段过渡到了服务性社会的阶段”[1]47。此后，在他发表的论文中，不断拓展、完善其“后工业社会”的思想。1973年，贝尔正式出版了《后工业社会的来临——对社会预测的一项探索》一书，系统地描绘了工业社会的未来前景，预测了发达国家的社会结构变化及其后果，较为全面地提出了“后工业社会”的理论构想。贝尔的后工业社会观是以生产方式的发展与科学技术的进步为依据的，他将人类社会划分为三个相互联系的不同发展阶段：前工业社会、工业社会与后工业社会。在贝尔看来，前工业社会就是以农业、矿业、渔业、林业等为产业的社会，社会经济部门以消耗自然资源为主，产业受自然环境的影响较大。所以，贝尔也将这一阶段称之为“对自然的博弈”。工业社会则是以加工业、制造业、建筑业等为主要构成部门的社会经济结构形态，是一种依靠机器大批量生产产品的社会。在工业社会中，人对机器形成了依赖，劳动高度紧张，注意力高度集中，这一社会工作的主要目的是设计“人对付人造自然的策略”。后工业社会是一个信息社会，社会活动主要与信息的搜集、整理、传递、过滤和使用密切关联。在后工业社会的历史阶段中，信息技术不仅给经济结构和劳动力构成带来重大影响，而且其影响力将越来越深入到社会、政治、经济、文化及日常生活的一切领域，主要表现为绝大多数社会劳动者从事着创造、处理和分析信息的工作。信息成了最为重要的社会战略资源，知识成了推动经济社会发展的主要动力。也就是说，在后工业社会，人们所从事的工作，就是使知识的生产系统化，并不断地开发智力资源。贝尔所描绘的后工业社会是一个以知识为轴心的社会，在这个社会中，知识日益成为社会革新和制定政策的源泉。在他看来，“工业社会是机器和人协作生产商品。后工业社会是围绕着知识组织起来的，其目的在于进行社会管理和指导革新与变革”，而“对于组织决策和指导变革具有决定性意义的是理论知识处于中心地位——那就是：理论与经验相比占首位”[1]26，“实际上，理论知识正日益发展成一个社会的战略源泉，而大学、研究机构和知识部门等汇集和充实理论知识的场合则成了未来社会的中轴结构”[1]34。知识中轴原理的向外扩展就是技术发展的优先性，因而，后工业社会中的经济发展将更多地依赖于科技进步，而这个社会的主要任务也就是不断地去开辟新的技术领域。而新的发明、创造又具有“不确定的性质”，因此在未来的发展方向上，需要有意识、有计划地推动技术变革，控制技术发展，重视技术鉴定，以减少经济发展的不确定性。自觉的、有计划的和控制技术发展的要求必然反映在决策上，而决策也反映出不同于工业社会管理决策的基本特征，即更多地包含着“智能技术”，整个决策系统都表现为自动化装置、计算机程序和基于某些统计资料或数学公式的一套指令性规则系统。在贝尔看来，人们运用新的“智能技术”，“能够确定理性的行动并识别实现这种行动的手段”，对“条理化的复杂性问题”进行系统的分析，“在使人眼花缭乱的选择之中找到‘最佳’解决办法”[1]42。由于新技术的革新与发展，也将给社会结构带来新的变化，在后工业社会，知识分子所占的比例和绝对数量都将大大超过其他社会阶层。“新社会的主要阶级首先是一个以知识而不是一个以财产为基础的专业阶级”[1]411，“在后工业社会里，专门技术是取得权力的基础”[1]397。谁拥有知识，谁就会成为后工业社会的主宰者。其实，托夫勒也表达了基本相同的意见，认为社会权力的取得，在传统社会以暴力为基础，在工业社会则凭借金钱，而在后工业社会或信息社会主要靠知识。在行为及产业特征方面，贝尔把后工业社会描绘成“服务的社会”。在他看来，在经济方面，后工业社会将从产品生产经济转变为服务性经济。“后工业社会第一个、最简单的特点，是大多数劳动力不再从事农业或制造业，而是从事服务业，如贸易、金融、运输、保健、娱乐、研究和管理”[1]20。他认为，“在工业社会中，各种服务性行业不断增长”，但它们只是“对生产提供辅助性劳动”，“例如运输和销售”。“但是在后工业社会里，强调的是一种不同类型的服务业”，主要指保健、教育和管理，“这个类别的增长对后工业社会是具有决定性意义的”。“因为这是表示一个新的知识界——在大学、研究机构、各种专业以及管理部门——不断扩张的类别”[1]23。其次，在职业分布变化上，“在工业化社会中，半熟练工人是劳动力中最大的一部分。着重办公室工作、教育和管理工作的服务性经济的发展，自然而然地使劳动力向白领职业转移”。“然而最惊人的是专业和技术人员的增加”，“他们是构成后工业社会的关键集团”[1]24。从政治的角度，贝尔把后工业社会描绘为一个“公众的社会”，认为非市场性的公众决策方式开始得到发展，社会权利需要从公众而非个人的角度来加以诠释。在解决与公众利益攸关的社会问题上，依赖于公众的权威，由公众投票来予以解决，而不再像工业社会那样主要借助于市场的途径。公众的权利已开始奠定在全体成员的基础上，而不再以个人属性为基础。在此，贝尔引入“公众家庭”的概念来加以解释。他认为，公众家庭就是满足公共需求和欲望的媒介，与个人的欲求是背道而驰的。它是社会中诸多政治力量登场亮相的场所。从理论上来看，贝尔的所谓“公众家庭”的概念，显然是出于解决工业社会由于市场经济所造成的个人欲求的无止境性，希望通过它来抑制个人欲求，满足共同需求，提供一些个人无法用金钱为自己购买到的商品和服务。在此，公众家庭实际上也就被设定为一种政治市场，集中各项决策对社会进行管理，减少市场经济所带来的一些不良后果。当然，在贝尔看来，在后工业社会里，虽然公众的需求也将是政府决策的一个重要因素，但决策权是不会掌握在公众手中的。在后工业社会中，关键的东西——知识——掌握在科研人员手中，他们通过约束和平衡政治力量来影响政府的决策，并通过教育来获得这种权力。由此，专门技术成为取得权力的基础，而教育则是取得权力的途径。知识阶层是社会的最高阶层，是政府官员在公众影响力方面所不可缺少的管理参谋，政府决策中的许多问题必须依靠他们而非公众来加以解决。贝尔将后工业社会的政治比作是一个“斗鸡场”，在这里，各类政治人物、专家、公众人物等，都将作为政治参与者来参与国家事务的管理。因此，后工业社会的政治将变得更加复杂和更具冲突性。应当看到，在20世纪70年代初，工业社会还正处在它的鼎盛时期，后工业化的迹象尚未充分地显露出来，在这种情况下，贝尔提出了后工业社会的概念并加以描绘，是非常可贵的。虽然他关于后工业社会的描绘更多地是从工业社会出发的，表达的是否定工业社会的立场和观念，但是，贝尔的“后工业社会”理论提出之后，在思想界造成了强烈的冲击，“后工业社会”的概念得到了广泛的应用。而在现实的社会历史发展进程中，自上世纪70年代末开始，以信息技术、生物技术和材料技术三大前沿技术的发展为标志，以知识为基础的信息革命，突出地反映出后工业社会的来临，特别是在西方发达国家中，已经显示出明显的后工业化迹象。当人类进入新的世纪，随着后工业化进程的加快，全球化的浪潮也席卷了整个世界，不仅发达国家，而且几乎所有的后发展国家也都感受到后工业化的冲击。新世纪所展现出来的社会复杂性和不确定性的迅速增长，各种各样的矛盾和冲突的加剧，都需要放置在后工业化的历史背景下来加以认识。我们正处在一个伟大的社会转型时刻，正如每一次社会转型都会把各种各样的要求和社会力量推展到前台一样，在今天这一社会转型的过程中，也可以看到无数相互矛盾和冲突着的要求。首先，维护工业社会已有秩序的要求依然处于优势地位，而后工业社会的新生力量一次又一次地向它发起进攻；其次，由于工业社会这个历史阶段的全球发展不平衡，许多地区依然处在农业社会的历史阶段或抱持着农业社会的文化和观念，他们与工业社会的核心地带的冲突尽管已经持续了一二百年，但新的社会转型却把这种冲突推向了更加激烈的地步，甚至以“人体炸弹”以及各种各样的恐怖行为表现出来；第三，工业社会在其自身发展过程中积聚起了各种各样的矛盾，这些矛盾是在工业社会的控制技术下积聚起来的，而社会的复杂性和不确定性的增长以及社会的急剧变动使工业社会的控制技术走到了失灵的临界点，从而表现为矛盾的总爆发，近一个时期出现的经济危机可能就是这种总爆发的前奏；第四，后工业化的进程是与全球化浪潮交织在一起的，特别是在互联网等新的“交通”和传播技术的推动下，任何一个地方出现的危机以及动荡都可能得到迅速地传播和放大，甚至可能置整个世界于全面失控的境地，使工业社会一国内的那种相对封闭的治理出现失灵。所有这些，都意味着一场全面而深刻的社会变革的到来，为了保证这场社会变革不以人类的灾难的形式出现，政府的变革就必须先行。只有当政府自身自觉地按照后工业化的要求而率先实现了变革，才能够成为自觉领导社会变革的积极力量，相反，如果政府缺乏主动的、自觉的先行变革，而是被动地就事论事地解决后工业化进程中已经推展出来的问题，那么人类的前景是极其不乐观的。也正是在此意义上，服务型政府建设的理论彰显出了其巨大的实践价值。二、后工业化：在政府的根本性变革中谋求出路农业社会没有现代意义上的政府，但在农业社会的治理体系中，有着可以比拟为现代政府的“王