对烟草商业企业制度体系建设的思考

对烟草商业企业制度体系建设的思考在姜成康局长提出的行业发展十二字方针——“严格规范、富有效率、充满活力”中，严格规范是前提，是基础。行业多年来“规范”、“狠抓规范”、“严格规范”的一系列举措和实践证明：只有规范才能出效率，只有规范才能出活力。最近，姜成康局长、何泽华副局长等国家局领导人在全国各地调研时反复强调“严格规范是保持行业持续健康发展的生命线”，也充分说明“严格规范”在行业工作中的地位更加突出，已上升为中国烟草行业发展的基本战略。从管理学的角度来看，“规范”包含着三层含义：第一层含义：规范可以直接理解为“企业管理中各种管理条例、章程、制度、标准、办法、实施细则等的总称，是用文字形式规定管理活动的内容、程序和方法。”也就是通常所说的“管理规范”或“规章制度”。第二层含义：规范可以理解为“管理的最佳结果”，就是指企业的人、财、物与产、供、销达到最佳结合，企业利润持续稳定增长，资源分配中的公平与效率同时实现的最佳状态。第三层含义：规范是系统的管理方法，可以理解为“规范化”。所谓规范化，就是通过建立健全系统的“规章制度”（第一层含义），协调企业与各利益相关方之间的关系，使企业运行达到“最佳状态”（第二层含义）的过程。由此可见，制度体系建设是规范建设的重要内容。本文结合烟草行业实际，对烟草商业企业的制度体系建设进行思考并提出一些初探性建议。一．对制度体系的基本认识1．制度体系是各类制度的有机结合从表面上看，制度体系是由一系列制度构成的集合体，但是每项制度并不是独立地存在，而是相互联系、相互影响的。这种联系主要通过制度的纵向分层和横向分类来体现。制度具有层级性，规范的制度体系应充分体现制度的层级性。制度的层级性可以从制度的适用范围和效力大小两个方面分析。从制度的适用范围来看，制度的层级性与组织管理架构的层级性相关联，如：烟草商业企业的制度按照行业管理架构为主线可以分为国家局规范性文件、省局（公司）制度、市局（公司）制度及职能部门及各县局（营销部）的制度，因此在日常管理工作中，要妥善处理好上级与下级的制度之间的关系，避免发生“下位法”违反“上位法”的现象；从制度的效力大小来看，按层次高低可分为“管理制度”、“管理规定（管理办法）”、“实施细则”。以上概念区别如下表：制度项目制度内容举例基本管理制度对企业各项基本职能的管理原则、工作流程、方法等所做出的原则性要求。人力资源管理制度管理办法（管理规定）职能部门对其所管辖的具体工作的控制环节、操作步骤等所做出的具体要求。员工薪酬管理办法实施细则对某个管理制度或管理办法的具体实施步骤所做出的具体规定。员工绩效考核实施细则另外制度之间的横向联系主要通过制度分类来建立。制度分类就是将组织的所有制度按照某种属性划分为若干类别和子类别，甚至更细的类别。制度的具体分类因组织特点不同而不同，如学校的制度分类（如右图）。同一类别的制度之间互为补充、共同促进管理提升。值得注意的是，同一类别的制度并不都是平行的，而是有层级划分的，如上文所提到“基本制度”、“管理办法”、“实施细则”。通过制度的分层分类，不仅明晰制度之间的关联性，而且组织的制度体系框架初步搭建起来，为制度体系的系统化、动态化管理创造了必要的条件。2．制度体系不仅仅指文本化的制度提及制度，如无特别说明，都是指那些文本化的条条款款。制度的文本化是必不可少的，只有实现文本化才能做到有章可循，有据可查，从而更加有效地实施制度管理，才能保证制度的相对稳定性和制度改进的持续性。但制度体系建设的最终目的不是实现制度的文本化，而是使制度发挥应有的作用，实现组织运行的规范化。从表面上的“文本化”到实质上的“规范化”，之间还是有很大的差距，而强化制度的执行是消除这个差距的唯一钥匙。因此可以说，制度体系建设包括两层含义：一是制度的文本化建设，一是制度的执行力建设。文本化建设是前提，执行力建设是保证，缺一不可。3．制度体系与管理标准体系规章制度与管理标准是两个不同的概念，两者主要有以下相同之处和差别：（1）管理标准与规章制度相同之处a.目的一致：维护组织运营的有序化、正常化，进而取得良好的经济效益；b.作用一致：都是组织开展经营管理活动的准则，并起到约束组织内部人员工作行为的作用。（2）管理标准与规章制度的差异a.在系统性方面，管理标准强调标准体系的整体功能，具有较强的系统性；而规章制度往往针对单个问题，与实施技术标准缺少联系；从部门出发，制度协调性差，容易出现管理空白区或管理重叠区。b．在可行性和可操作性方面，管理标准在制订时即有可行性和可操作性的要求：在内容上，能定量的一定要定量；不能定量的也要有明确、具体的要求，避免使用虚词、套话、标语口号式词句。c．在制定过程方面，规章制度是企业管理经验的总结，其中包含许多合理的成分和行之有效的管理方法，而管理标准大多在原有规章制度的基础上制订，是先进管理经验的总结和升华。值得注意的是，管理标准有到期复审要求。d．在实施和考核方面，管理标准的实施情况要与工作标准结合起来进行考核，并规定考核期、考核方式、考核条件、考核部门、考核记录、考核结果处理等。e．编写格式、批准手续上，规章制度没有明确要求，而管理标准应遵循标准化文件统一的格式要求。不难看出，制度化不等于标准化。相对规章制度来说，管理标准是运用系统科学的观点和系统分析的方法，对企业范围内所需要全部管理事项，运用标准化原则进行协调、统一、结构优化和系统化处理后制定为管理标准，并形成管理标准体系。这样的标准体系，能够把孤立的、分散的个体优势汇集成整体管理功能最佳优势，每个管理标准都是管理标准系统的一个环节，整个管理标准体系具有较强的系统性。因此，制度体系建设不应只停留在制度层面，而要将制度体系提升到更高的层次即企业管理标准体系。企业标准体系建设的主要任务是把企业内的各类管理体系的文件、标准或规范性文件（包括手册、程序文件、规范、规程、作业指导书、有效的规章制度等）整合成一个科学的有机整体。文件整合的方法就是按照标准化原理，对企业所有的规范性文件进行“简化、统一、协调、优化”，并尽可能将之升华为管理标准。管理标准的日益增多，管理标准体系的日益完善，正是“文山会海”强有力的克星。4．制度体系的“精细化”“精细化”作为一个管理概念，最早是由日本的企业在20世纪50年代提出的。目前精细化管理已提升至管理理念和管理文化的高度并被越来越多的企业管理者所接受。精细化管理强调的是管理上的精雕细刻。“精”是高水平的工作标准和要求，“细”是细节，是管理的过程和措施。它凸显了放弃细节的管理就等于放弃管理的全部，只有过程管理的细致到位，才有最终结果的完美无缺的管理理念，其实质是在“精”字上提要求，在“细”字上下功夫，在“实”字上做文章，将管理目标具体化，责任明确化，实现人人在管理，处处有管理，事事见管理，时时都管理。制度体系的精细化是精细化管理的重要保障。烟草商业企业作为“服务型企业”，制度体系的精细化应体现：（1）完整性。制度的完整性就是从服务链的整体来看的，或者说是从企业服务内容的逻辑来看的。即在服务链的每个环节、每个流程都应该有对应的制度的约束与规定。如仓库管理制度完整到货物的出入库管理，装卸搬运管理等各个方面的制度。总之，只要有人为因素存在的地方，都会出现相应的管理制度。（2）严肃性。制度的意义就在于其具有很强的约束性，而这种约束自然会要求制度本身的严肃性。这里所说的严肃并不是“玩笑”等词的反义词，而是从服务的流程、服务与管理的技术性、服务内容的逻辑性等角度来衡量的。即要求制定出的管理制度不应该存在专业技能与组织上的错误，如流程错误；不应该出现知识性的错误与缺陷，如技术的解释错误等。（3）动态性。由于市场变化的快速，服务与产品必然会随着市场的变化而变化，相应的管理制度也应随着这种环境的变化做出相应的调整与变革。也就是说，管理制度并不是一成不变的东西，而是一个随着企业所处的环境、随着产品与服务的开发与创新、随着服务与管理内容的变化而变化。（4）可衡量性。管理制度包含的内容很多，有各种各样的制度，如企业绩效管理制度、企业档案管理制度等。这些制度不可避免地会涉及到对企业的统计，对一些制度所要求的内容是应该可以量化的。如企业的宏观管理、企业的生产运营管理，企业的人力资源管理等，在很多时候是需要有基础数据进行量化分析与管理的。同时，制度所要求的目标也应该是可衡量的。二．烟草商业企业制度体系存在的基本问题通过总结为企业提供咨询服务的经验心得，笔者认为，大多企业制度体系存在的问题可以归纳为四个方面：1．制度的渊源问题制度的渊源即指制度的源泉、来源、源头，在实质意义上指制度的内容来自哪里，由什么构成。这个方面的问题最集中地表现为：（1）以内部公文（如通知）、工作方案甚至领导讲话代替制度。首先，在认识上将某些内部公文、工作方案等视为制度，这种认识显然是混乱的。“通知”、“方案”一般都是对某一项具体工作做出临时性要求（一般有明确的时间要求）的文件格式。可以划入制度范畴的文件格式主要有“管理规定”、“管理办法”、“实施细则”等，一般是对某项职能、工作所做的具体要求，如果不考虑环境条件的重大变化，内容是相对稳定的。其次，当“通知”用来发布规章制度时，制度是作为“附件”存在的。但还是存在这样的情况：通知的内容即是针对某项工作的具体规定。（2）以行业管理法规代替内部制度。烟草专卖局作为国家烟草专卖管理的政府行政机关，具有依法行政的权利。为此，烟草专卖局（特别是省级局）需要发布适用于公民、法人或其他组织的法律法规（往往也是“××规定”的标题出台）。这种情况下，这些文件能否视为内部制度呢？笔者认为，应该区分开来，不能混为一谈。2．制度的关系问题制度的关系，指制度体系和其他管理体系（如质量管理体系、职业健康安全管理体系等）的关系以及制度与制度之间的关系（包括不同层级的制度、同一类别制度之间）。这个方面的问题主要表现在：（1）本级制度与上级文件接口模糊。地市级烟草商业企业对上级文件特别是省局（公司）的制度如何处理（完全执行？参照执行？或另外制定实施细则？）没有形成系统有效的方法，而省局（公司）同样没有明确两级公司在制度制订方面的分工、权限。（2）本级制度与QHSE体系文件关系模糊。目前普遍存在管理制度与QHSE体系文件共存的情况，但是制度体系与QHSE体系哪个在企业中处于优先地位，没有明确的界定。（3）本级制度与制度之间层次模糊，重复交叉现象比较突出。主要表现在：针对某项事务（或工作）的管理存在多项制度或相关规定，如采购管理，既有统一的《采购管理办法》，也有针对具体物资设备的采购规定，还有针对某个采购环节的具体规定。另外，标题中含有“补充规定”、“补充通知”、“进一步”、“重申”、“加强”、“修订”等字眼的制度较多。3．制度体系的效用问题制度的效用，包括制度内容体系的有效性和制度管理体系的有效性两个方面。制度的内容体系既指制度体系的构架（类别的横向划分与层级的纵向划分），也指单项制度内容的实效性；制度的管理体系则指对制度从酝酿、计划、制定、审批、备案、执行、更新等整个生命周期的动态管理机制，体现为“关于制度管理的规定、流程”。这个方面的问题主要表现在：（1）从制度的内容体系来看，烟草商业企业经过多年的制度建设，现有制度基本覆盖组织运营管理的各个方面，初步形成比较全面的制度体系。不足之处在于，在具体操作方面不能有效满足日常工作的需要，有些制度线条较粗，对工作的要求泛泛而不具体或弹性较大。另外，按照现代企业管理要求看，还存在少量的制度缺失情况。（2）从单项具体制度的实效性来看，部分制度是“就事论事”，仅仅涉及某项工作的个别流程环节；部分制度制定时间较早或针对某一特定时期的工作，已不能适应新的经营管理环境；（3）从制度的管理体系来看，大多企业没有形成针对制度管理的制度和流程，具体地说：没有明确制度的管理部门；没有确立制度制订、颁布执行的基本程序、制度的修订或优化没有形成动态的工作机制，等等。4．制度体系的保障问题制度的保障涵盖制度的组织保障、人事保障和制度保障。组织保障就是制度管理体系要有具体落实的部门并界定职责权限，