02专题二英法美政体疑难问题解析

1专题二深度点拨——英国、法国、美国的政治制度及疑难解析主讲专家：常超《国家和国际组织常识》作者、责任编辑，政治学博士人民教育出版社主任编辑杨灵北京市西城区教育研修学院高级教师【杨灵】各位老师好。教材中专题一概括了君主立宪制、议会制、半总统半议会制、总统制等政体的一般特点。《国家和国际组织》的专题二和专题三，以英国、法国、美国为例，介绍了资本主义国家的主要政治制度。英、法、美三国国体相同、政治制度各有特色，在教学实践中是学生的兴趣点也是理解的难点。那么，专题二为什么从英国的政治制度讲起？【常超】这得从英国的政治制度的特点说起。同其他国家的政治制度相比，英国的政治制度最显著的特点就是原创性。英国的政治制度是西方的原创性制度，而且是人类的原创制度。当欧洲宗教机构和封建割据势力肆虐之际，他们已经建立了独具特色的司法陪审制和地方管理体制；当欧洲封建专政主义普遍加强时，他们又发动了资产阶级革命，摧毁封建主义根基，创立了资本主义君主立宪制；当欧洲诸国也开展资本主义革命时，他们又在政治领域实行广泛改革，创立了资本主义责任内阁制、两党制和文官制。诸多事实表明，英国人是近代资本主义政治制度的开拓者。英国政治制度的发展呈现出鲜明的原创性。现在社会的议会制度、政党制度、内阁制度、选举制度等都发源于英国。英国是议会之母，也是世界政治制度的博物馆，现在社会各国的政治制度基本上在那里都可以找到原型。所以我们的教材首先从英国讲起。【杨灵】说起英国，我们就会想到起英国政体的显著特点：君主的存在。英国虽没有绝对的王权，但王权至今仍存在，并显示出巨大的生命力。英国人是如何处理王权和政权的关系？如何实现了二者的成功剥离？【常超】这也有个历史过程。第一次是把王权与君主分开，王全是国家制度，君主制2是保留尊严的主权，实际主权在国家。第二次把法律的权利和实际的权力翻开，君主在法律上虽很有权，但实际上无权。日本政治学家佐藤功说，如果受想要把女王送上断头台，女王只好签字，而如果女王要杀掉首相，不会有人和法庭为女王进行审判。当然这种事情实际上不会发生，但很形象地说明了法律与权力的分离。第三次是把君主的权力和君主的作用分开，有权利不一定有作用，无权力但不一定无作用。【杨灵】怎么理解“有权利不一定有作用，无权力但不一定无作用”？【常超】也就是说，女王内有权但很有作用。我们教材中讲了几点。比如，是国家统一和民族团结的象征。【杨灵】教材中还提到是英国政党斗争和社会矛盾的协调者和缓冲器。您能举例说明吗？【常超】3、英国的、法国的“半总统制”、美国的“三权分立”，这是这三个国家政治制度给我们的一个鲜明的印象。英国被称为“议会之母”，从时间来看，英国是世界上第一个建立议会制的国家；从功能来看，后来的一系列资本主义国家，都效法英国建立起各具特色的议会，主要功能是相同的。【杨灵】英国议会被称为“至尊议会”，那么怎样认识议会在政治生活中的作用？【常超】（ppt）议会的组成及职能教材中说英国的议会主要由上院和下院组成，其实英国议会还包括英王，这是“国王在议会中”传统的延续。英国议会在形成民族主权国家的过程中实现了与王权的联合，与王权一起成为英国政治制度的重要组成部分，并确立了独具特色的“国王在议会中”的国家最高主权原则。限于篇幅，为了突出重点，教材没写那么多。上院的职能构成：上院，亦称贵族院，主要由王室后裔、世袭贵族、新封贵族、上诉法院法官、教会大主教、主教组成，是世界上人数最多的上院，约有1000多人。非选举产生是其基本特点。职能：主要是行使司法权，主要是审理贵族案件和下院提出的弹劾案，另外还是最高上诉法院，有权受理除苏格兰的刑事案件之外的所有民事、刑事上诉案件。在立法3方面，地位逐步下降，1911年后已无权提出财政议案，对下院通过的议案只有搁延否决权，但最长只有一年。下院的构成及职权：构成下院由普选产生，凡年满18岁没有被任何法律取消投票资格的英国臣民都有议员选举权，凡年满21岁拥有选举权的人也有被选举权。目前，英国下院共有635个议席，其中英格兰516席、苏格兰71席、威尔士36席、爱尔兰12席。职权立法权——首要而传统的权力。在英国，任何法律草案都需经过两院通过和英王批准才能成为法案，而其中下院居于主导地位，包括财政议案在内的重要的和易引起争议的议案总是先交下院讨论通过再送交上院通过。财政权—“钱袋权”，也就是审议和批准政府财政预算和财政决算的权力。在英国历史上，财政议案必须由下院提出。现在这一权力已由政府行使，但议会仍保留审议、修改或否决的权力。监督权—主要包括质询权、倒阁权、调查权和弹劾权。监督权一般是指立法机关（议会）行使的除财政权以外的监督政府的权力，它主要包括质询权、倒阁权、调查权和弹勃权。【杨灵】在看国际新闻的时候，我们会看到这样的新闻，“英国首相卡梅伦前往下议院接受质询”，这里所说的质询怎么理解呢？跟我国人大代表的质询权一样吗？【常超】这种质询不同于我国人大代表的质询权。质询权通常由议员采用口头或书面形式向政府首脑或政府部长提出问题，要求解释、说明和答辩，即质询。政府对议员的质询必须进行答复。质询权是非总统制国家中议会对政府实行监督的一种重要权力，它的作用在于：查明真相，要求政府对所质询之事作出真实而详细的答复；通过质询督促，迫使政府对需要从速解决的问题尽快采取行动。英国议会规则规定，下院开会期间，每周一至周四下午2点半至3点半为质询时间，其中每周二、四下午3点15分至3点半为首相回答议员质询时间。下院议员可以口头或书面形式提问，所有质询一般要求至少在48小时前提出，让政府有时间作准备。答毕，质询者可就其答复再次提问，其他议员可就此作补充提问。在下院，大部分质询由反对党和其他在野党议员提4出，质询常常表现为质询者与被质询者之间的唇枪舌剑，但通常情况下反对党并不期望由此击败政府，只是尽可能使政府难堪并借此说服选民在下次选举中投自己的赞成票。执政党议员偶尔也借质询之机，为政府纠正错误信息或辟谣提供讲坛。政府也常以有损国家利益和安全为由拒绝回答质询。因此，质询作为议会监督政府的权力有其局限性。【杨灵】教材中说“首相是议会多数党领袖，如果内阁和议会党团中的多数人认为首相已经不能胜任，他就必须下台”，这是不是就是指议会的倒阁权？【常超】倒阁权，议会的倒阁权指在内阁制国家，内阁必须得到议会的支持和信任，若议会对内阁表示不信任，内阁必须总辞职或提请国家元首下令解散议会，重新举行大选，由新议会决定内阁的去留。倒阁权被认为是内阁制国家议会监督政府最具有威胁性的一种手段。在英国，由于议会制政体和两党制相结合，内阁通常由下院中的多数党议员组成，执政党通过党纪控制着议会的多数，因此，除非执政党内部分裂或执政党在下院的稳定多数受到威胁，否则议会不可能通过对内阁的不信任案。据有关学者统计，在19世纪，议会通过对政府的不信任案投票只发生过4例。议会通过不信任案而推翻政府的例子也十分少见。1940年张伯伦领导的保守党政府在促使议会通过一项休会动议时只获得81张支持票，而保守党的潜在多数是200个议席，由于许多本党议员投弃权票或反对票，张伯伦首相感到已失去下院的信任，遂辞职下野，由丘吉尔继任首相并组成新内阁。1979年3月，卡拉汉领导的工党政府因将苏格兰和威尔士事务的管辖权实行部分下放在议会遭到强烈反对，反对党提出对政府的不信任案，结果以311对310的一票之差，不信任案获得通过。导致这一结果的重要因素之一是工党在下院绝大部分时间处于少数党地位，更谈不上控制议会的多数。下院通过不信任案投票，工党政府并未提出辞职，而是呈请女王解散下院，另行大选。大选结果，保守竟击败工党，取得了下院中的稳定多数，撒切尔夫人上台，工党才被迫下野。由此可见，尽管倒阁权很少被英国下院所使用，但它仍不失为议会监督政府的一种重要手段。【杨灵】历史上英国议会的监督权中还有一项叫弹劾权，现在英国议会还有吗？【常超】弹劾权，一般指西方国家的议会对政府高级官员犯罪或严重失职行为进行控告和制裁的一种制度。近代弹劾制始于14世纪的英国，当时议会为了限制王权以加强自己的地位，便设立了弹劾制。1342年，爱德华三世在议会的压力下颁布赦令，宣布5贵族院有权控告和审判国王的高级官吏。英国资产阶级革命期间，议会逮捕了国王宠臣斯特拉福，下院对他提出弹劾。在市民武装示威压力下，国王被迫在上院宣判斯特拉福死刑的判决书上签了字。革命胜利后，弹劾制被保留下来，并在1701年王位继承法中得到确认。该法规定，国王的赦免权对弹劾案无效。自18世纪中叶以后，随着英国责任内阁制的逐步确立，弹劾这种形式逐渐为议会对内阁提出不信任案的形式所取代。自1805年后，英国再也没有实行过弹劾。【杨灵】我们以前还看到过关于“对总统弹劾”的报道，弹劾权是不是指的就是议会要求总统下台？【常超】许多西方国家开始仿效英国建立起弹劾制度，如美国、法国、德国、意大利、日本等国。一般地讲，在内阁制国家，议会进行弹劾的对象限于总统和最高法院法官；在总统制国家（如美国），弹劾的对象可指“一切高级联邦官员”，包括总统、政府部长、最高法院法官、州长等。另外，许多国家规定，弹劾权不适用于军官和议员。军官犯罪，由军事法庭审理；议员犯罪，经议会同意后由一般司法机关审处。【杨灵】看来对弹劾权的理解有些狭隘了。那么法国议会对政府的不信任与议会对政府的弹劾有什么区别？【常超】弹劾案和不信任案的不同。弹劾作为一种议会监督的一种形式主要运用于总统制国家。议会如果要制裁总统或其他高级行政官员，可资利用的有效手段就是诉诸弹劾。弹劾不轻易用，它是一种引而不发的权力，备而不用的武器，是牵制行政和司法的重要手段。对没有违法犯罪行为的行政官员是不能运用弹劾程序的。这和议会内阁制的不信任案不同，议会内阁制的不信任案涉及的是政治责任问题。如果议会中多数议员否决政府的施政纲领和重要政策的法案，或者对政府提出不信任案，政府就得辞职或提请国家元首解散议会。总统制下的政府官员只有当涉嫌犯罪违法才能被弹劾。因此，弹劾案所指的是追究政府司法责任，不信任案所指的是追究政府内阁的政治责任。【杨灵】这里我有一个问题，既然一系列资本主义国家，都效法英国建立起议会，主要功能是相同的，那么各国议会的监督权都是一样的吗？不论什么政体的国家，议会对政府都有一定的监督权。但西方不同政体的国家中，议会监督政府的权力有所差别。6在议会制共和国，政府由议会中占多数席位的政党或政党联盟组成并对议会负责，议会有权提出对政府的不信任案，因此议会监督政府的权力较大。在总统制共和国，总统民选产生，总统直接任命政府部长并领导政府，政府虽受议会牵制，但不受议会领导，也不对议会负责，政府只对总统负责，因此议会监督政府的权力较小。在法国半议会制半总统制的混合政体下，总理虽向议会负责，但他只是形式上的政府首脑，一切行政大权实际上掌握在总统手中；总统任命总理及政府部长，并主持部长会议，总统不对议会负责，却有权解散议会，议会如欲倒阁，则随时可被总统解散，因此议会对政府的监督作用很小。另外，在议会制君主立宪制国家中，议会对政府的监督权较大；在二元制君主立宪制国家中，议会对政府的监督作用很小。【杨灵】在英国，有“上院的权力向下院转移，下院的权力向内阁转移”之说。怎么理解这句话？【常超】内阁的权力集中在首相身上。首相是英国内阁的核心，同时也是英国权力最大、地位最重要的人物。它集政府首脑、议会领袖和党魁三个重要职务于一身，是英国政治生活中实际的最高决策者和领导者。英国的首相不是由选民直接选举产生，而是由议会下院选举中获胜的多数党领袖经英王任命确定的。英国首相握有重要的权力。主要表现在：（1）掌握重大人事权，首相有权任免内阁成员和所有政府官员并有权改组内阁，同时还能影响爵位和贵族称号的授予，并有权会同其他机构对另一些重要的国家公职如英国国教大主教、国有企业的董事长等进行任免；（2）对内阁的绝对控制权，有权决定内阁的议事日程并主持内阁会议，首相的总结性发言通常是内阁对有关问题的决定；（3）掌握政府领导权，决定政府各部职权的划分、部的设立、合并、改级或撤销并裁决各部之间的权限争议。作为政府首脑，代表内