地方政府污水治理困境原因探析_对苏州市水污染现状与水环境保护的思考

265INTELLIGENCE实践与探索地方政府污水治理困境原因探析——对苏州市水污染现状与水环境保护的思考苏州大学政治与公共管理学院政治学理论专业2008级硕士研究生曹健刘睿华张歆媛摘要：2007年太湖暴发造成无锡市民饮用水危机的“蓝藻危机”，引起人们对苏州市古城区水污染的思考。笔者试从水质污染的角度界定水危机。并结合当前苏州市古城区水污染防治的相关法律和政府治理机制提出自己的一些看法和建议。关键词：水危机水污染困境原因可持续发展观体现的是一种全新的生态文明观。近年来，水环境保护和水污染治理越来越被人关注，苏州已经被列为水质性缺水社会，水环境的恶化，已经成为苏州经济、社会可持续发展的制约因素。根据《江苏省地表水（环境）功能区划》的目标要求，2006年度，京杭运河苏州市区段基本满足Ⅳ类水质功能目标要求。2007年度，市区内城河总体水质基本达到了地表水Ⅴ类标准，但水质较前两年有所下降。苏州古城区的水污染源主要有工业废水、商业废水、固体生活垃圾等。一、苏州市古城区水污染治理的现状苏州市环保局对企业排污实行水环境准入制度、排污许可制度，通过行政许可的行政手段对苏州市的水环境保护和水污染治理起激励作用。深入开展工业污染防治。严把环境准入关，积极调整优化产业结构，促进经济增长方式的转变，大力推进企业循环经济试点工作。仅2006年就关停重点水污染源企业55家。加大市区餐饮业污染防治执法力度。并针对太湖流域暴发的“蓝藻危机”，制订了《苏州市集中式饮用水源突发安全事件预警和应急预案》完善水质监控和应急反应机制，做到饮用水源地“一源一案”。在环境监督管理方面，制定相关的法律、法规，如《苏州市餐饮业污染防治管理办法》，并制定《苏州市环境保护“十一五”规划及中远期规划》并在实际过程中加大环境执法力度，2006年度平江、沧浪、金阊区三区整治河道20条，排查排污单位300多家，取缔直接排入河道的排污口39个。2007年度，三个古城区共计整治餐饮企业300余家。苏州市水利局针对三个古城区的水质现状，每天对这些河道开闸放水，并且水利局将治污任务下派给河道管理处，河道管理处委托私人老板进行治污工作，私人老板再雇用河道保洁员，再由河道保洁员对河道进行每天的日常保洁。二、苏州市古城区水污染治理存在的问题1、治污经费绝大多数用于了污染事故发生后的补救措施在调研过程中发现，治污经费主要来源于上级财政拨款，环保局向企业征收的排污费和水利局收取的居民自来水使用费的一部分。2009年苏州市市级财政支出预算中环境保护项目支出16960万元，比上年增长17.81%，虽有提高，但仍只占市财政预算支出的1.2336%。而苏州市水污染治理所需的费用，要远远高于财政收入。现在苏州市古城区每天给河道换水，以提高河道自净频率。加大对违规排污企业的处罚力度，完善应急反应机制。笔者认为，政府的这些治污举措都是针对污染发生后的事后补救措施。一些相关法律、法规的出台，往往滞后于实际需要。政府将有限的治污经费绝大多数用于了污染事故发生后的补救措施。2、“多龙治水”责、权、利主体不明晰《水污染防治法》把对水资源的管理人为地割裂成水量和水质两部分，并把管理权分别授予水利部和环保总局。把水质与水量分开管理的理想结果是缺水找水利部，水污染找环保总局，但如果碰到水质性缺水就找不到责任部门了。所谓的“水利不上岸，环保不下水”是不成文的规定，体制内的政府机构职能交叉、重合、冲突现象严重，如在治理苏州市古城区水污染时存在多龙治水的现象，涉及到水的相关部门：市政、绿化、规划、水利、环保、环卫等。责、权、利主体不清晰，责任难以认定，致使相互推诿扯皮的事件时有发生。负责治理源头的不负责治理的结果。多部门管水，却没有一个部门为水资源的开发、利用、节约、保护、配置、治理承担管理责任。另外，环境监测部门应在污染整治中发挥对环保局的制约作用，而在现实情况中，苏州市环境监测中心站是受苏州市环境保护局直接领导、中国环境监测总站和江苏省环境监测中心业务技术指导的二级环境监测站,是具有环境监督管理和执法职能的事业单位。依据现有的《水污染防治法》，水环境保护和水污染治理的主管部门是国家环保局和各级环保部门，而对水质监测的部门也是各级环保部门，制定水质标准和水环境保护规范的各级环保部门，对外发布治理结果的还是各级环保部门，而苏州市环境监测中心站的单位性质决定了它必然在现实工作中监督乏力。这种集治理污染、监测水质、评价治理结果、对外公布水环境质量信息于一体的体制安排缺乏有效的监督。三、苏州市古城区水污染治理困境的原因探析1、政府决策体制还不完善我国的政府决策体制还处在不完善的状态。首先，行政工作部门机构臃肿，部门林立。其次，环保部门由于受条块分割和部门所有制的束缚，以及受地方政府重利轻义的价值取向和片面的政绩观影响，笔者在调研中发现，无论是环保局还是水利局都不同程度存在着“一切以经济为重”的思想。而可持续发展观这个全新的生态文明观则要求政INTELLIGENCE实践与探索266府在追求经济高速增长的同时，不能以牺牲环境为代价。次之，在现实生活中，一方面存在着重大决策失误屡屡发生，而又无具体人员负责，以“交学费”来掩饰失误或以“集体领导”来推卸个人的责任；另一方面是许多正确的决策方案，一经作出后便万事大吉，缺乏对贯彻执行情况的跟踪检查，使一些决策要么束之高阁，要么在执行中被扭曲执行。上述情况是由于决策监督机制乏力。再次，政府在制定决策过程中，应付眼前问题多，对战略性长远问题考虑少，更多的把重心放在了事后的补救措施上，而不是事前的预防和事中的控制，笔者认为，在苏州市古城区水污染防治问题上，防污比治污更为重要。而且在政府决策付诸实施的过程中，相应的配套措施，如法律、法规等协调配合不够，上位法与下位法之间有冲突，法律、法规的制定有明显的滞后性，使决策执行显得杂乱无序。2、多部门和割裂的管理体制我国长期实行的是金字塔式政府结构，而且政府职能在部门之间相互交叉，致使多层执法和多头执法现象大量的存在。多部门和割裂的管理体制模糊了责权利的边界，导致职责不清，责任不明。由于立法与执法不分，权力与利益不分，责任与权力不一致，造成政府权力部门化，部门权力利益化，法制化。就整个苏州市来看，笔者发现，由于历史上的行政区划存在的问题，导致整个苏州市在治水过程中又存在多种模式。金阊区、平江区和沧浪区有河道管理处。河道管理处是水利局下属的事业单位，负责苏州市古城区河道治污。但是相城区和吴中区是由地方事业局管理河道和绿化，园区没有水利局的下属部门。园区是由城管环保部门来分工负责相应的工作的。通过对比分析，更容易发现水质管理和水量管理不统一，这种管理体制的弊端。政府政绩观与主导型政治文化存在偏差，在环保方面公民参与意识较低。自从党的十三大首次把“以经济建设为中心”写进党的政治路线，中央着力发展经济建设以来，由于地方政府间存在着竞争，经济指标一直与政府官员的政绩考核息息相关，所以地方政府不同程度存在着“一切以经济为重”的政绩观，笔者在调研中发现，苏州市环保部门仍一定程度存在着以经济发展为重的思想。党的十六届三中全会提出以人为本，全面、协调、可持续的发展观。可持续的发展观体现的是一种全新的生态文明观。以科学发展观统领地方政府绩效评估是执政党的责任之所在。在经济发展的同时，生态环境遭到严重的破坏，使人们付出了沉重的代价，使人们意识到生态环境保护的重要性。但政府的政绩观的转变一个过程，目前地方政府的政绩观和价值取向在一定程度上与中央推行的可持续发展观存在偏差。笔者在调研中发现，在污水治理行为的过程中，政府仍然扮演着全能政府的角色。同时，我们也看到，政府将河道清洁工作承包给私人老板，笔者认为，这是个可喜的变化，然而，在这个过程中，政府没有大规模的发动民间力量来保护苏州市生态环境。民众在苏州市古城区污水治理中没有发挥出应有的积极性和创造力，市民和社会以及独立的民间社团都没能积极的参与到苏州市古城区污水治理当中来，在环保方面公民参与意识较低。笔者认为，苏州市市民社会已经初现端倪，政府应肯定国家政治权力与市民社会的二元分立，鼓励市民和社会以及独立的民间社团参与到苏州市古城区污水治理当中来，并注意对其加强引导，保持其独立性并维护其健康发展。参考文献：[1]苏州市环境保护局：《2006年度苏州市环境状况公报》，2007年。[2]苏州市环境保护局：《2007年度苏州市环境状况公报》，2008年。[3]陈雄伟：《关于苏州市2008年财政预算执行情况和2009年本级财政总预算草案的报告》[R]，2009年。[4]郑通汉：《中国水危机——制度的分析及对策》，水利水电出版社，2006年。[5]周大仁：《创建服务型政府——应对全球化挑战》，中共中央党校出版社，2005年。[6]臧乃康：《我国地方政府绩效评估组织体系特点》，《甘肃行政学院学报》，2008年第1期。企业领导班子民主集中制建设存在的问题与对策中国石化集团公司西南石油局习树江摘要：民主集中制既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用，是正确规范党内政治生活、处理党内关系的基本准则和具体制度，是我们党在组织建设上的鲜明特征。胡锦涛总书记在党的十七大报告中也指出：“严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断”。企业领导班子是企业的灵魂，只有严格实行民主集中制，才能保证企业决策的科学化、民主化，才能保证意志的统一和行动的一致。关键词：民主集中制问题对策一、民主集中制建设存在的主要问题1、对民主集中制的认识不到位民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度，是马克思主义认识论和群众路线在党的生活和组织建设中的运用。坚持民主集中制，有利于体现昀广大人民的根本利益和愿望，有利于党的路线方针政策的正确制定和执行，有利于有效地纠正失误。只有真正坚持民主集中制，才能调动广大党员和群众的主动性、积极性和创造性；才能把党员和群众的智慧集中起来，不断增强党的创造力、凝聚力和战斗力，保证党的事业兴旺发达。对于很多企业