《工程审计》专题

南京审计学院工程审计系E-mail:[e-mail]内容简介：一、工程审计的对象和范围《政府投资项目审计规定》(2010)第六条审计机关对政府投资项目重点审计以下内容：（一）履行基本建设程序情况；（二）投资控制和资金管理使用情况；（三）项目建设管理情况；（四）有关政策措施执行和规划实施情况；（五）工程质量情况；（六）设备、物资和材料采购情况；（七）土地利用和征地拆迁情况；（八）环境保护情况；（九）工程造价情况；（十）投资绩效情况；（十一）其他需要重点审计的内容。除重点审计上述内容外，还应当：1）关注决策程序是否合规，有无因决策失误和重复建设造成重大损失浪费等问题；2）揭示和查处工程建设领域中的重大违法违规问题和经济犯罪线索；3）揭示投资管理体制、机制和制度方面的问题。审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督。（项目建议书）可行性研究初步设计招标投标竣工验收国家验收(初步）投资估算设计概算合同价竣工结算竣工决算审计机关对国有企业的资产、负债、损益，进行审计监督。——《审计法修订释义》：此条已经包含了对国有企业投资的建设项目和以国有企业投资为主的建设项目的审计。（P66，审计署法制司，2006）李：财政的预算揭露主要是由权力机关进行监督，就是人大进行监督。中国的审计不对预算进行监督。但是中国的审计对预算一旦确定下来以后，是不是按照预算执行了，我们主要是监督这块。——新华网专访审计长李金华(2003-12)二、工程审计职能目标白岩松：批判性预防揭露、抵御建设性事后审计跟踪审计真实性、合规性、有效性问题“事后追溯式”“过程跟踪式”严肃问责“事后问责式”(2004年2月1日记者/钮怿特约记者/杨晓雷)审计机关在真实性、合法性审计的基础上，应当更加注重检查和评价政府投资项目的绩效，逐步做到所有审计的政府重点投资项目都开展绩效审计。。角色定位：监督者VS管理者VS服务者三、工程审计主体权能2010年3月2日，一次特殊的党风廉政建设会议在溧阳竹箦监狱召开，常州市审计局全体干部职工、各辖市区审计局所有中层以上干部近200人参加会议。原江苏某市审计局投资审计科科长朱某，因受贿20多万元锒铛入狱，朱某声泪俱下地向大家讲述了自己经不住金钱诱惑，从一名审计业务骨干、优秀公务员、后备干部沦为阶下囚的经历，令在场审计人员为之震动。委托方（业主管理方）代理方（实施方）建设投资活动信息建设项目审计定位图业主管理方搜集、判断和确认“曰然状态”审计监督方搜集、判断和确认“应然状态”跟踪审计≠跟踪管理“工程结算资料应由基建处报送，委托施工单位送的结算资料不予签收。”跟踪审计≠跟踪服务权力（利）配置：法律授权VS合同授权四、工程审计取证“可撤销合同”—如显失公平“无效合同”—如应招标未招标合同价格虚高协商价格高（包括变更、签证等）议价能力“默契”“垄断”合同价格虚高“可撤销合同”—如显失公平“无效合同”—如应招标未招标审计认为存在无效合同或可撤销合同情形，可尝试不先下达审计结论，要求被审计单位提请诉讼或仲裁，并根据司法结论作出审计结论！若计价结论未被法院或仲裁机构认定为显失公平或存在重大误解，就会出现所谓的“不合理但合规”现象！五、工程审计定性某县城污水处理厂工程施工合同中约定：固定总价包干，变更部分按定额计价。在实施中该工程没有任何变更，该工程目前已按图施工验收合格，正交由审计部门进行竣工结算审计。审计发现，工程咨询公司编制的“拦标价”中钢筋工程量比招标图纸量多算210吨，中标单位投标报价中的钢筋量也多报了150吨。问：1）能不能以签订的合同没真实反映事实为由将以上项目的结算款审减？2）若不能以合同没真实反映事实，请指点我该怎么办？现我处有一个装饰工程，合同是以预算总价包干结算，结算审计时发现预算工程量比图纸工程量多出30%（我们认为预算完全是事先做好了手脚的，但不好举证），碰到这种情况审计应如何处理呢？一些不需要公开招标的建设项目（如中小规模的绿化工程、附属工程），往往在施工完成后双方就结算金额协商达成一致后再按达成的金额签订总价合同。审计机关在面对此类合同中的“水分”，往往束手无策。投标人投标时为了中标把某一项不锈钢材料单价报得很低，投标报价不锈钢材料5元/个。施工时承包商实际做成铸铁材料（但没有变更签证单），不锈钢材料市场价500元/个，铸铁材料市场价200元/个。问：1）若该项变更无变更签证单，但事实已发生，结算给不给？2）若该项变更有变更签证单，是否就按实结算再减去原不锈钢报价？（法释【2004】14号）第十一条因承包人的过错造成建设工程质量不符合约定，承包人拒绝修理、返工或者改建，发包人请求减少支付工程价款的，应予支持。审计机关应当提高工程造价审计质量，对审计发现的多计工程价款等问题，应当责令建设单位与设计、施工、监理、供货等单位据实结算。承包方送审造价中存在漏算少算情况，审计方可以“主动核增”吗？工程价款结算中多计少计的工程款应予调整……。“业主尚欠承包商工程款298万元，但因承包商仅主张267万元，属当事人对自身实体权利的处分，故应以承包商主张的数额为准，业主应向承包商支付余欠工程款267万元。”审计方应针对其疑问的部分（即审计方认为“多算”部分），要求“被审计方”解释澄清（如单价或价格），或要求和“被审计方”进行核对（如工程量）。李老师：您好！我是2013年署投资审计班的学员XXX，我想请教您一个问题：我们这次工程造价审计是在中介审完的基础上审的，在审计过程中，施工单位提出要在核增的基础上再给核减，经工程师核实，当时中介确实给这家施工单位少算了，该给的没给。出现这种情况，我们审计组应该怎么办？我们能同时核增核减吗？我们单位一般没有核增的例子，不知道怎么解决？希望您给我出出主意，谢谢！个人意见：既然施工单位发现漏算，结算书也没最终确认，我觉得这个核增只要有证据还是可以的。但这个核增，不应该是你们政府审计作出的。如何核增？我觉得，应要求施工单位和中介机构就初审结论再一次达成一致意见，然后送审计机关审计。具有交易性质的工程预算、结算审计，应尊重市场原则。工程投资造价中也有很多是非交易性质的，如估算、概算、招标控制价（包括工程量清单）、财务决算等，对这些非交易性质的造价审计，关注的应该是造价编制的水平和质量，既有核减，也有核增。依法必须进行招标的项目的招标人不得利用划分标段规避招标。……《条例释义》按照潜在投标人数量划分标段，使每一潜在投标人均有可能中标，导致招标失去意义。第二条建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持。“鉴于建设工程的特殊性，虽然合同无效，但施工人的劳动和建筑材料已经物化在建筑工程中，依据法释【2004】14号第二条的规定，应当参照合同约定来计算涉案工程价款，承包人不应获得比合同有效时更多的利益。”：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行。第一条建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第（五）项的规定，认定无效：1）建设工程必须进行招标而未招标，施工合同认定无效。2）中标无效，施工合同认定无效。3）承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的，施工合同认定无效。4）没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的，施工合同认定无效。EPC总承包线路承包商A线路承包商B线路承包商C分包商1“中石油”分包商2分包商3分包商4分包商5分包商6分包商7分包商8分包商9•建设单位（发包人）：武汉绕城公路建设指挥部（以下简称指挥部），施工单位（承包人）：中铁十八局集团第二工程有限公司（以下简称二公司）。•2003年1月13日，指挥部发出中标通知书，通知二公司以109202556元总价中标。2003年4月4日，指挥部与二公司签订工程合同。2004年9月30日，建设单位、监理单位、设计单位等单位共同签发了交工验收证书。•2005年3月24日，武汉特派办向指挥部发出审计通知。2005年4月上旬，审计组进驻项目进行就地审计。2005年4月中旬，指挥部委托湖北永和工程造价咨询有限公司（以下简称永和公司）对该项目结算进行审核。六、工程审计结论的效力•2005年4月29日，指挥部与二公司、监理单位共同在工程竣工结算书和支付证书上签字或盖章，确认工程竣工结算总额为107041953元。•2005年11月30日，永和公司作出（2005）第109号《建设工程造价咨询报告书》（以下简称永和报告），指挥部与二公司、监理单位签字盖章确认该报告的审核价为101048652.65元。•2005年12月10日，武汉特派办作出2005年第16号《审计报告》，审定金额为101048652.65元，指挥部实际支付104061474元，超付金额3012821.35元。•2006年3月8日，武汉特派办要求指挥部追回超付的工程款。此后，二公司与指挥部为工程价款产生争议，故而成讼。一审法院认为，本案的争议焦点为：工程价款总额依什么标准确定的问题。•二公司与指挥部签订的建设工程施工合同是依据招标文件和中标人的投标文件订立的，其合同约定符合招标、投标文件的实质性内容，且不违反我国相关法律和行政法规禁止性规定及社会公共利益，为有效合同。•……工程竣工后，二公司、指挥部及监理单位于2005年4月29日共同在工程结算书上签字或盖章确认了工程总价款为107041953元，该行为是依合同约定进行的工程结算行为。•……永和公司的《永和报告》是在武汉特派办的监督和指导下作出的，武汉特派办的《审计报告》采用了《永和报告》的结论，故《永和报告》是国家行政审计的一部分。•二公司在《永和报告》中的《建设工程造价编审确认表》上签字盖章是配合行政审计的行为，不是合同约定的结算行为。……本案并不存在当事人特别约定以审计结论作为结算依据的情况，故应以合同约定的结算方式作为确定工程价款的标准，即以结算书上载明的107041953元作为工程价款。审计结论不具有排除合同约定结算条款的效力，不能作为结算依据。最高人民法院二审认为，本案的争议焦点是：如何确定案涉工程价款总额。•尽管指挥部、二公司及监理单位在《永和报告》上进行了签字盖章，但永和公司的《永和报告》系在武汉特派办监督和指导下，由指挥部委托所作，其结论完全被武汉特派办采纳。一审判决认定《永和报告》为国家行政审计的组成部分并无不当。•指挥部委托永和公司对案涉工程进行结算审核是在2005年4月29日之前，在永和公司制作《永和报告》期间，指挥部与二公司及监理单位对案涉工程价款进行结算和确认的事实，也从另一个角度证明了《永和报告》是为了国家行政审计而作。•以二公司在《永和报告》上的签字盖章行为否定本案当事人依照合同约定于2005年4月29日所作的结算，没有法律依据和合同依据。（107041953-101048652.65=599万）《永和报告》系由社会中介机构受托为最终确认工程造价和决算价款而进行的社会中介审核，而并非“行政审计”。且二公司对《永和报告》已经明确表示“同意”接受，本案应依照该报告确认价认定工程造价。2000年9月4日，审计署办公厅针对河南省审计厅的请示作出，内容为：“审计机关作为审计行政主管部门，有权在自己的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益的违法行为，进行监督处理。根据《中国人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》，如果经审计发现与国家建设项目有关的单位利用合同危害国家利益的行为，审计机关有权依法予以处理、处罚。审计机关的审计决定一经作出就具有法律效力，被审计单位和有关单位如对审计决定有异议，可以申请行政复议，对复议决定仍不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。非经行政复议和行政诉讼程序的，不得撤销或变更审计决定。”2001年4月2日，最