蓝皮书41：污染场地修复环保产业新增长点

随着我国经济转型和城镇化发展，污染场地修复成为我们目前需要迫切解决的环境问题。2012年7月，中国水网/中国固废网、清华大学环保产业研究所联合中环水务、杭州大地环保共同主办第41期环境战略沙龙，以“聚焦环境修复产业发展”为主题展开深入讨论。会议集合了环保部污染防治司司长赵华林、中国环科院工程中心主任宋乾武、清华大学环保产业研究所所长/中国水网中国固废网顾问总编傅涛、中环保水务投资有限公司副总经理胡清等30多位政府、专家、企业代表对污染场地修复政策市场发展的重要观点，讨论主要共识形成了水网聚焦：《清华水业蓝皮书》系列之四十一。“十二五”期间，地下水污染防治、污染场地和土壤污染治理与修复等工程已列为国家环境保护重点工程。我国未来在地下水污染防治安排的6类项目投资共计346.6亿元，而用于防治土壤污染的全部财政资金将达数千亿元，到2020年有可能达到上万亿，污染场地修复产业正在逐步兴起，成为环保产业新的增长点。一、污染场地修复产业现状随着我国经济的不断发展，农药污染、污水灌溉、重金属污染等农村环境污染加剧，工业化和城镇化进程中，关停或搬迁工业企业形成的污染场地面临着再次开发利用带来的环境隐患，以水和土壤为主体的污染场地面临着巨大的压力。污染场地修复成为我国环境保护的重要领域。1、我国污染场地修复产业处于起步阶段目前我国污染场地修复产业处于起步阶段，法律法规体系目前尚不健全，相关的行业技术标准体系没有建立，仅北京、上海、重庆、武汉、沈阳和浙江等地方政府制定了相关的行业技术标准及监督管理办法。我国对环境污染的管理涉及多个部门，各部委对环境修复管理存在界限不清、甚至交叉管理及管理缺位的现象，管理程序尚未步入正轨。致使我国污染场地修复产业市场体系不规范，行业竞争环境不健康，很多污染场地处于无人管状态，或被再开发利用，存在环境隐患。目前污染场地修复治理责任认定困难，土地修复管理批复流程不明确；修复和项目建设脱节，低价竞标、治理不彻底等现象时有发生；业主经常回避某一修复主体，地下水和土壤分开修复，造成项目验收不合格，重复修复现象严重。2、污染场地类型复杂、数量众多污染场地是指由于人类活动产生的物质超过一定浓度，对土壤或地下水造成污染，且对人类健康和环境已经造成或可能造成危害的场地。目前我国发现的污染场地类型多样，既有重金属污染物、持久性有机污染物、电子废弃物等单一性的污染场地，也有多种污染物并存的复合型污染场地。有些场地污染物浓度高、污染深度大，或以非水相液体的形式大量聚集，成为新的污染源。据资料显示，美国约有50万块需要修复的场地，欧洲也有几十万块，根据我国的污染现状，专家估计，中国污染场地的数量不会低于美国。这两方面的压力，对污染场地修复产业的发展提出了巨大的挑战，尤其是污染场地再开发利用过程中的污染防治尤为紧迫。到目前为止，中国已完成了多个污染场地的修复治理工作，如北京化工三厂、红狮涂料厂、上海市发电厂的主厂房转化为上海世博会的一个展馆等，为我国污染场地的修复和再开发利用积累了宝贵的技术和管理经验。3、污染场地修复过程中经济利益关系复杂污染场地的修复开发为社会创造就业机会，减少了其对居民健康的威胁，使周围区域及城市社会经济发展和居民生活受益。污染土地再开发利用过程中，当地政府、社区居民、企业和开发商是直接利用群体，金融机构（银行等）、研究机构、仲裁或诉讼机构、媒体、社会公众、后代、生态保护组织、非政府组织等是间接利益相关群体。政府作为管理者，制定优惠措施吸引开发商开发利用污染土地，国家的引导降低了污染场地开发商的投资风险。但是污染场地治理修复成本高、耗时长，存在开发后污染物滞存的风险，开发商往往面临长期修复和短期获利的矛盾，同时还要担心污染场地带来的风险。因此要明确和合理地分配清理与补偿责任，协调政府、土地整治和开发方以及居民的利益关系。4、修复市场空间尚未打开，机遇与挑战并存目前，污染场地已经成为关系我国民生问题的社会热点议题，国家正从规划层面对污染场地修复进行引导和投入，各种论坛和学术会议频繁召开，探讨修复理论和技术，众多环保企业纷纷向污染场地修复扩展业务，污染场地修复受到全社会的关注，发展市场前景广阔，据估算将达到千亿市场空间。但是我国污染场地修复起步晚，类型复杂，历史遗留问题众多，加之土壤和水体修复过程复杂、技术落后、费用高昂，管理机制不健全、利益关系复杂等问题，致使我国污染场地修复的市场机制仍然处于摸索阶段，产业化发展困难重重。二、污染场地环境管理工作存在的问题我国污染场地环境管理工作尚处于起步阶段，国外部分国家和地区已经建立了全面的污染场地管理框架和法律法规标准体系，与之相比，我国污染场地管理工作还存在一定的问题。1、政策法规不完善，管理机制不健全我国尚无污染场地环境管理的专门法律法规，各部门职责不明，开展相关工作缺乏法律制度的有效支持；相关技术标准规范也几近空白。2004年，原国家环保总局印发《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，首次对污染场地环境管理提出了要求。通知要求工业企业搬迁后原有场地进行房地产开发，应对场地进行环境监测和评估，存在污染的，应当进行治理修复。2011年，环境保护部制定了《污染场地环境管理暂行办法》，将择机发布；其编制的《全国土壤环境保护规划（2011-2015）（送审稿）》，污染场地作为重要内容已纳入规划，但该规划正在报请国务院发布。目前，环境保护部正在研究起草污染场地相关技术标准，包括污染场地风险评估、治理修复等技术导则；污染场地现场工作职业健康安全指南；污染场地环境风险评估和治理修复行业准入条件等。环境保护部会同工业和信息化部、国土资源部、住房城乡建设部等有关部门研究起草了《关于保障工业企业场地再开发利用环境管安全的通知》，要求各级地方政府、建设、城乡规划等部门编制土地利用总体规划、城乡规划等相关规划时，应当充分考虑被污染场地的环境风险，合理规划土地用途，严格用地审批。多部门联合的监管机制急需建立。2、底数严重不清污染场地一般呈点状分布，污染场地的调查、识别方法与土壤污染调查有本质区别。当前，只有北京、重庆等少数城市对搬迁或拟搬迁工业企业场地的污染状况进行了调查。掌握了一定情况。绝大多数城市对污染场地的范围、污染程度和环境风险等尚缺乏了解。3、污染防治意识薄弱全国绝大多数地区未充分认识到污染场地的环境隐患。全国只有十几个省（区、市）的部分城市开展了污染场地再利用的污染防治工作。工业企业搬迁后，其原有场地未经环境风险评估，未经治理修复或仅经简单处理就利用的现象较为普遍。4、治理修复责任认定困难由于企业产权随着国家经济体制改革发生了大变化，以及场地使用人变更等原因，难以确定历史污染者和未来开发商的责任，如果修复后场地被证实仍然存在污染或者污染判定的标准变得更加严格，责任界定将更加困难，因此我国很难按照“谁污染，谁治理”的原则对场地污染责任进行认定。5、污染场地治理修复资金技术缺乏污染场地治理修复费用高昂，有的高达上亿元。国内还没有像美国超级基金和棕地修复基金这样专门用于修复治理的资金计划。截止到目前，国内的挖掘填埋只是考虑到挖土、运输和填埋的费用，没有考虑污染情况跟踪和后续的环境风险监测等这些昂贵的后续监测成本问题。目前，污染场地治理多数采用异位处理术，即被污染的土壤挖出后采取水泥窖处置或以填埋方式处理，很多时候并没有从根本上解决污染问题。而地下水具有隐蔽性和系统复杂性，污染后治理和修复困难，修复技术复杂，很难有“放之四海而皆准”的理论、技术和方法。总之，我国目前还缺乏经济技术可行的成熟治理修复技术和装备；相关管理、技术和科研人才也十分匮乏。三、污染场地修复产业前景相较于国外几十年的发展，我国污染场地修复产业目前尚处于市场培育阶段，但是随着各种环境污染压力逐渐加大，污染场地修复治理工作已经成为环境保护和治理的重要内容。1、污染场地修复纳入国家规划层面在《国家环境保护“十二五”规划》中，地下水和土壤污染修复被列为“十二五”期间需要切实解决的突出环境问题之一。《规划》指出，在地下水污染突出区域进行修复试点，重点加强华北地区地下水污染防治；推进重点地区污染场地和土壤修复。以大中城市周边、重污染工矿企业、集中治污设施周边、重金属污染防治重点区域、饮用水水源地周边、废弃物堆存场地等典型污染场地和受污染农田为重点，开展污染场地、土壤污染治理与修复试点示范。对责任主体灭失等历史遗留场地土壤污染要加大治理修复的投入力度。地下水污染防治、受污染场地和土壤污染治理与修复等工程，已列为“十二五”环境保护重点工程之一。《全国地下水污染防治规划（2011-2020年）》把掌握地下水污染状况，全面启动地下水污染修复试点，逐步整治影响地下水环境安全的土壤，科学开展地下水修复工作列为规划目标。强调要有计划开展地下水污染修复，开展典型地下水污染场地修复。借鉴国外地下水污染修复技术经验，在地下水污染问题突出的工业危险废物堆存、垃圾填埋、矿山开采、石油化工行业生产（包括勘探开发、加工、储运和销售）等区域，筛选典型污染场地，积极开展地下水污染修复试点工作。加强影响地下水环境安全的污染场地综合整治工作。开发利用污染企业场地和其他可能污染地下水的场地，要明确修复及治理的责任主体和技术要求，按照“谁污染、谁治理”的原则，被污染的土壤或地下水，由造成污染的单位和个人负责修复和治理。地下水污染修复示范项目，主要针对我国典型场地地下水污染日趋严重、相应修复技术薄弱的现状，选取典型工业固体废物堆存场地、垃圾填埋场、矿山开采场地、石油化工行业生产（包括勘探开发、加工、储运和销售）等场地，开展地下水污染修复示范工程，恢复示范区地下水使用功能，为开展全国地下水污染修复工作积累经验。《“十二五”节能环保产业发展规划》将水生态修复技术与装备、危险废物与土壤污染治理列为环保产业重点发展的领域和关键发展技术。《国家环境保护“十二五”科技发展规划》指出，在环境科技发展的重点领域与主要任务中，强调“十二五”期间要开展典型污染场地地下水污染修复技术试点研究和积极促进土壤污染防治与修复科技专项研究。初步建立适合我国国情的有机物、重金属等污染土壤修复实用技术体系，形成若干解决不同地域农村土壤环境问题的成套技术，推动土壤环境质量的逐步改善，保障农产品质量和人体健康。2、污染场地修复市场前景广阔据资料显示，在环境产业发达的国家，土壤修复产业占整个环保产业市场份额的比重往往高达30%-50%，在环保投资中占据着重要的地位。相关研究报告指出，美国20世纪90年代用于污染土壤修复方面的投资约1000亿美元，直到目前美国环保局地图上仍标注着50万幅需要治理的地块。据EnvironmentalBusineseInternationalInc预测，到2015年，美国环保产值将达到3600亿美元。金融危机过后，环境修复产业占美国环保业产值的比例降到20%，如果以此比例推算，到2015年，美国以土壤和地下水修复为主的环境修复业产值预计在700亿美元左右。在日本，调查显示有32万个受重金属或挥发性有机物污染的土壤和地下水场地，全部修复大约需要1600亿美元。欧洲地区，2007年欧盟27国的土壤保护和修复、地下水和地表水治理的环保支出，分别占公共和产业环保投资的8%和6%。随着我国经济和社会的发展，场地污染形势尤为严峻，农村的化学、农药污染，污水灌溉、固体废物堆砌等，破坏了大量的农田，目前全国20%的耕地受到重金属和有机物污染；在城市，大部分城市常规场地的土壤均存在不同程度的重金属污染问题，从2001年到2008年，关停并转迁的企业已达10万以上，石油、化工、煤炭、钢铁等行业，以及填埋场、养殖场屠宰场等形成的类型多样的污染场地的再利用急需进行修复治理，修复市场预期前景广阔。目前我国缺乏土壤修复地块的准确数据，因此较难估量我国土壤修复市场的确切规模。如果按2015年中国土壤修复产值是美国的十分之一计算，届时我国土壤修复市场规模将达到400亿人民币。3、多项资金涌入污染场地修复领域我国未来将安排6类项目总投资共计346.6亿元用于地下水污染防治；将投入595亿元用于重金属