养老保险公平与效率简析

公平与效率相结合原则在我国养老保险制度中的体现与完善中国科技大学公共事务学院章俊岭SA11216035概念就养老保险来说，所谓公平的评判标准，一是政策的适用对象覆盖面大小，二是再分配制度在财政支出中所占的比重。尽管公平有起点、过程、结果的公平之分，但是就保障制度而言只有通过再分配的办法来调节结果的公平从而影响起点，而适用对象的确立即是在过程中统一准则以保障公平。所谓效率，从宏观角度讲是资源配置的最优状态，从微观角度讲是产出与投入的比例关系。社会保障制度的效率可以分为经济效率和社会效率，经济效率是对于经济发展的促进作用，社会效率是其对于人们生活满意度的改善。公平与效率既是相互对立又是相互促进的关系，目前经济制度的变革使市场经济的主导地位逐渐确立，而企业只注重效率不顾及公平，这种不公平就会在社会上引起一定的问题，这些问题反过来就会损坏效率。政府就要解决公平与效率的矛盾，解决的手段就是建立以公平为取向的社会保障制度。建国后公平与效率原则在我国养老保险制度中的演变1、公平主导的养老保险制度建国以后，我国确立了计划经济体制，并在这一制度背景下建立了相应的养老保险制度。1951年2月政务院《中华人民共和国劳动保险条例》确立了我国第一个正式的养老保险制度。这一条例的对象是国有企业和城镇集体企业及其职工，缴费实行全国统筹。当时我国正在进行社会主义改造，所有的企业都是国家所有，不存在私人企业，所以所有缴费虽然表面上是由企业承担，实质还是由政府负担，而且实行的是统筹管理，实行现收现付制，具有很强的再分配性，保证了公平，但是由于职工个人没有参与到费用的缴纳，对职工个人没有产生直接的激励效果，所以对于效率是没有或少有促进作用的。然而在全国而言，由于国企如此的待遇，对于国企以外的人产生了排外性或者是不公平，导致大量人员争相涌入国企，带来不少的社会问题，为以后的养老保险制度的改革带来了诸多的不便，这也从一方面造成后来我国保险制度效率低下。1955年12月，国务院颁布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，建立了针对机关事业单位工作人员的养老保险制度。国家财政负担这部分群体的养老金。后来国家又对企业、机关事业单位的养老保险制度进行了统一，计划经济体制下，养老保险制度可谓是注重再分配的，体现公平，但是对于效率的考虑不够全面。而且覆盖面没有达到城镇的所有劳动力。社会公平是部分的，不是全面的，但是相对而言还是注重公平的，效率的考虑很少。进入80年代以后，中国经济体制进入改革阶段，国有企业改革加速进行，要求企业独立核算、自负盈亏。这样，当时的养老保险制度使得企业背上了沉重的负担，严重影响企业的利润水平直接影响到市场竞争力，同时阻碍了劳动力在市场上的流动。这样一来，政府财政在养老保险的负担减轻了，但是企业过大的压力严重影响到经济效率，不利于社会经济的发展。2、向效率偏移的养老保险制度出于改革开放以后效率优先，兼顾公平的经济发展总原则，1993年，中共中央十三届三中全会出台了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对我国城镇养老保险制度进行改革，提出了建立多层次的养老保险制度的要求。改革后我国的养老保险由基本养老保险、企业年金、个人储蓄性养老保险三部分构成。1997年我国政府统一了全国城镇企业职工基本养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合，在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人三方共同负担。但是我国是一个发展中国家，这一系列的调整都是围绕发展经济的目标进行的，尽可能的为经济的发展排除各种障碍，同时推动社会养老事业的顺利有序进行，这一阶段的养老保险制度改革更侧重于效率。现行养老保险制度中公平与效率的统一养老保险是社会保障制度的内容之一,以追求社会公平、促进经济效率、保障国民基本生活需求为目标。根据我国国情和社会转型期出现的各种社会问题,中国进行了一系列养老保险体制改革,奠定了现行的养老保险制度,即社会统筹与个人账户相结合的部分积累制。我国现行养老保险制度在一定程度上维护了社会公平与促进经济效率的统一性，其表现在：1、个人账户方面。个人账户缴费额与个人工资收入直接相关，工资水平高的企业行业和职工，计入个人账户的养老金越多，退休后的待遇水平就越高，这与效率优先和按劳分配原则相一致，在一定程度上保障了公平。实行个人账户制，确立了个人在养老基金筹集方面的责任，个人缴费积累的养老基金归个人所有，这样个人不仅乐于交费而且关心企业是否按时足额缴费，从而形成了职工监督企业缴费，企业和职工监督养老保险机构对养老保险基金的使用管理和基金的保值增值以及防止基金的滥用挪用的内在约束机制。这种模式及有利于促进社会公平又有助于提高社会经济效率。2、养老保险制度设计方面。我国养老保险的社会统筹部分属于现收现付制，个人账户部分属于基金积累制。我国养老保险的收入再分配效应主要针对社会统筹部分，根据我国的经济发展水平和我国的国情，社会统筹部分的养老金（基础养老金）是按社会保险的共济原则分配的，在寿命长短与收入高低之间统筹共济，保障了公平。而个人账户克服了现收现付制度的问题，具有更高的效率，可以避免效率的损失；强调个人账户将增加储蓄，并由此产生对资本市场和经济增长的积极作用。从中可以看出现行养老保险制度很好的促进了效率与公平的统一。评议现行的养老保险制度，在公平与效率的博弈上，显然是效率取得了更多的关注。但是为了促进制度自身的发展，保障的覆盖面还有待扩大。保障的水平上仍然各有差异，机关事业单位高,企业个人相对较低，没能保证结果的公平。保障的门槛高，造成真正需要保障的个体，如流动人口，交不了养老保险，也就享受不到保障。这是一场博弈，现在的国情下，发展经济仍是工作的重点，但是为避免社会问题的出现以及影响经济发展的社会危机的发生，我国社会保障制度特别是社会养老保险制度的社会性需要尽可能多的在政策中体现。我国养老保险制度的公平与效率的缺失1、隐性的养老保险债务问题。在部分积累制建立之前,现在的中人和老人的养老保险费用实际上已通过预先扣除形式上交给国家,并通过国家的投资行为而固化在现有的国有资产之中,形成了国家隐性负债。养老保险制度改革后,确立了社会统筹与个人账户相结合的制度,导致在转制前参加工作的老职工在原现收现付制下积累的部分养老金权益无法在新实施的部分积累制中找到对应的资金来源,这就产生了所谓的社会养老保险转制成本。为了缓解这一问题,1997-2005年底,允许统、账基金互相调剂使用,于是就出现了挪用个人账户中的基金来填补养老金支付空缺的现象。由此,作为历史欠债的转制成本被逐年放大,养老保险基金缺口和个人账户空账规模持续增加。现行养老保险制度名义是部分积累制,实为现收现付制,存在严重的养老保险重任后移情况。这样不仅造成养老保险当前对象和未来对象之间的这种不公平,还会造成整个社会效率低下。2、巨额养老基金运行效率低。根据国家有关规定,现行养老保险基金不能投入收益率高的金融市场,投入银行存款和国债的比例不得低于50%,且银行存款比例不得低于10%,这些限制使中国养老基金的投资收益率还不到3%,考虑到通货膨胀的影响,中国养老基金收益率甚至为负值,养老金支出增加也在所难免。另外,我国现行的养老保险基金缺乏严格的监督管理,我国养老保险缺乏社会参与的监督机制,保险的权利与义务不对等,再加上业务管理不到位,未能有效地引入市场机制,政事不分,监督不力,存在着挪用、挤占,甚至浪费现象,未能起到应有的自动稳定性作用,管理效率低下。养老基金投资的限制以及对养老基金的监管不力,从而造成巨额养老基金的运行效率低下,妨碍了提升社会效率作用的发挥。3、人口老龄化风险。建国以来我国人口年龄结构发生了较大的变化,并且法定退休年龄较早,使得老龄化进程加快、抚养比现行基本养老保险制度覆盖面较小,大量年轻的进城务工人员、灵活就业人员未被制度覆盖,使得制度内的实际抚养比更高,养老负担十分严重。我国养老保险基金面临着收入减少和支出增加的双重压力,人口预期寿命的不断延长,导致离休费用不断攀升,养老保险基金开支更加大幅度增长,加重在职者的负担,阻碍了经济的发展,造成效率缺失。公平与效率相结合的政策完善建议1、变隐性养老金债务为显性公共债务。国家应试图将隐性养老保险债务转变为显性公共债务,防止空账规模的进一步扩大,缩小养老保险当前一代和未来一代之间不公平性,把暗债暗还的偿还方式转变成政府的公共债务,并且政府必须用所筹集的资金偿还公共债务。这不仅有利于社会公平,也将增强该体系的透明性和公信度,从而提高参保率。由于人口老龄化导致的养老抚养比系数会不断上升,利用公众借款作为唯一筹资来源可能会掉入债务陷阱,在筹集所需资金时,要使筹资来源多元化,所以,国有资产出售或划转上市公司国有股充实社保基金是一种选择;征收特别税也是一种途径;政府发行认可债券也是选择之一。2、调整养老保险的投资结构。出于安全的考虑,目前我国养老基金的投资渠道仍较单一,收益率偏低,难以规避通货膨胀的风险、应付人口老龄化风险、保证基金的保值增值,直接威胁到新型养老保险制度的长期清偿能力及其制度的安全。为此,须调整养老保险的投资结构,一方面,政府要积极推进养老保险基金进入市场,注重发挥市场的作用,拓宽市场的渠道,逐渐取消养老保险基金投资限制,以促进养老保险基金的运行效率。另一方面,可组建一个养老保险基金的投资公司,专门承担多渠道、分散化投资组合任务,公司实行自主经营、自负盈亏,确保投资基金通过多种渠道获取收益,只有实现养老保险基金的保值增值,才能确保养老金增长补偿机制的实现,使未来退休人员的生活得到稳步提高。3、适当提高法定退休年龄。延长法定退休年龄既可以增加养老基金的积累年限,又可以相对减少领取养老金的时间。提高法定退休年龄,首先应严格禁止提前退休,其次是逐步提高退休年龄,再次是可以尝试推行弹性退休制,在一定年限范围内,根据自身情况允许选择退休或继续工作,但政府要采取积极措施鼓励继续工作。如采取提前退休的职工领取减额养老金、延迟退休的职工领取增额养老金的方法来抑制提前退休的行为。可以达到既保证社会公平又保证个人公平的目的,同时又能有效应对人口老龄化风险。参考资料：[1]张翠珍，中国社会养老保险对城镇居民储蓄的影响，中国社会保障论坛2006.11[2]李珍.社会保障理论第二版[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2007.[3]杜费进,张怡恬.中国社会保障制度公平与效率问题研究[J].社会和谐与发展探讨,2008.[4]曹家娟.公平与效率视角下我国养老保险制度分析[J].西南财金大学学报，2011.5[5]陈旭浩.我国城镇养老保险制度的公平与效率的博弈[J].商业文化，2011.7