三、当代中国政治制度的基本特点

当代中国政治制度PoliticalsystemofcontemporaryChina主讲人：颜德如博士、教授1、浦兴祖主编：《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社2005年。2、谢庆奎主编：《当代中国政府与政治》，高等教育出版社2004年版。3、朱光磊：《当代中国政府过程》（修订版），天津人民出版社2002年。4、胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年。5、鄢圣华：《中国政府体制》，天津社会科学院出版社2002年。第一讲导论一、当代中国政治制度的历史变迁二、影响当代中国政治制度建立和变迁的因素三、当代中国政治制度的基本特点四、学习当代中国政治制度的方法和意义一、当代中国政治制度的历史变迁（一）艰辛探索阶段（1930-1948）第一个时期是工农民主政府时期，它建立于第二次国内革命战争时期；第二个时期是在抗日战争时期，成立了抗日民主政府；第三个时期是在第三次国内革命战争时期的解放区建立的人民民主政府。在艰辛探索过程中建立起来的中国政治制度，“全能主义政治因素浸透其中”。（二）逐步确立阶段（1949-1954）召开的中国人民政治协商会议第一次会议：起临时宪法作用的《共同纲领》以及《中央人民政府组织法》和《中国人民政治协商会议组织法》从多方面初步奠定了新中国的政治制度。第一届全国人民代表大会第一次全体会议于1954年9月15至28日在北京召开，制定了新中国第一部宪法，关于国家机构的五部组织法以及此前颁布的选举法，从而确立中国政治制度的基本框架。（三）曲折改进阶段（1954-1966）宪法公布后的最初两三年，中国政治制度运行比较正常。全国人大及其常委会先后制定了十多个法律和法令，批准了国务院制定的一批行政法规。此外，还积极开展了刑法、民法等基本法律的起草工作。1957年4月发起的整风运动乃至以后进行的反右斗争，使中国政治与政府运行遭到了不少的破坏。不久后开展以“四清”为中心的社会主义教育运动。（四）严重滞碍阶段（1966-1976）1966年的《五·一六通知》和“十六条”标志着中国式的“文化大革命”的全面开始。从中央来看，新成立的“中央文革”取代了中央政治局书记处，全国人大及其常委会被停止运转，国家元首制度遭到破坏。取而代之的是“集党、政、军、审判、检察于一体”的革委会，中国的各项政治制度名存实废。（五）恢复整改阶段（1976—）随着“建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折”的十一届三中全会的召开，中国政治制度全面恢复、改革的政治思想前提得以确立。1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，成为新时期中国政治制度改革的纲领性文献。二、影响当代中国政治制度建立和变迁的因素（一）马列学说以人民民主专政为国体的人民共和国，从理论渊源讲，盖源于马克思列宁主义的无产阶级专政和社会民主共和国学说。马克思主义的国家学说在中国也曾被歪曲过，有些人以“马克思主义主张打碎旧国家机器”为由，大搞所谓的“革命夺权”与“砸烂公检法”。（二）历史经验中国的无产阶级先进分子从历史经验中得出结论：西方资产阶级共和国的方案救不了中国。“我们提出的宪法草案，是中国人民一百多年以来英勇斗争的历史经验的总结，也是中国近代关于宪法问题和宪政运动的历史经验的总结。”它使中国的党和国家的领导人对于西方政治制度和政治观念的影响始终保持着高度的政治警觉性，从而深刻地影响着中国政治制度的走向。（三）苏联模式搞社会主义就应当像前苏联那样实行对经济、政治、文化、社会的高度集权的体制；坚持党的领导，就应当像前苏联那样一切由党说了算，由党的主要领导人说了算，就应当在党内设立与政府部门一一对应的机构，进行对口领导。“在苏维埃俄国挖掘出来的组织模式是中共建立组织的首要榜样”。（四）战时基础中国共产党在农村，在工农武装割据的革命根据地，在一些解放区，领导人民建立起了一个个民主政权，实行过不同类型的人民民主的政治制度。战争时期根据地的制度为确立新中国政治制度积累了经验，提供了基础。革命根据地某些只适合于战争环境的方式，在后来的和平年代中仍然发生着“惯性”的作用。（五）现实国情中国的共产党与各民主党派在新民主主义革命时期有长期合作的传统，而且在新中国诞生前夕，各民主党派纷纷宣布接受中国共产党领导。鉴于此，中国没有选择前苏联那样的一党制，而是确立中国共产党领导的多党合作制。选举方式，考虑到中国地广人多、交通不便、农村人口占绝大多数，人民文化程度不高等特点，1953年制定选举法就规定，直接选举与间接选举相结合、无记名投票与举手表决相结合，农村每一代表所代表的人口数几倍于城市每一代表所代表的人口数等。（六）传统文化在创制政治制度时，没有能对领导职务的连续任期做出应有的限制，从而导致在实践中容易形成事实上的领导职务终身制。一个多民族的统一的中央集权制国家，各民族人民形成了一个不可分割的整体。由此而生的是一种各民族维护国家统一的政治心理。这种政治心理流传至今，对于中国构建与巩固单一制的国家结构制度一直产生着良好的影响。（七）经济体制1952年底，中国开始着手实行计划经济体制。这一体制主要依靠行政力量去制定与推行一整套指令性的计划，进而以计划去配置资源。其中，中央政府又是最高的计划制定者、推行者，是全国性资源的配置者。与此相应的是，在政治体制方面需要强调权力的集中：经济管理权向政府集中，地方管理权向中央集中。（八）政治形势大行政区的最终撤销除了主要因为实行计划经济，需要进一步集中权力外，还有一个因素便是高岗、饶漱石反党事件暴露了大行政区制度的缺点。毛泽东与林彪反党集团围绕“要不要设国家主席”问题展开了一场激烈的斗争。最终由毛泽东一锤定音，从宪法上取消了国家主席的职务，从而导致中国国家元首制度的重大变更。三、当代中国政治制度的基本特点（一）长期的革命斗争造成的特点1.多个系统与一条主线当代中国政治制度的运行是由多个政治系统推进的，这包括党的系统、政府（行政）系统、法院系统、检察院系统、军队系统、党的纪律检查系统、工会系统、共青团系统、妇联系统等。这就是所谓的“多个系统”。“一条主线”，是指党的系统在这各个系统中居于领导的地位。这里着重要指出的是两个问题：一是在系统之间的并行关系上，参与中国政治制度运行的其他系统附着于党的系统；二是在各个级别上，党中央通过地方和部门的党组织，通过各种政治、组织渠道，分层次地把地方和部门上的各个系统稳定地掌握起来。把这两点综合起来看，就形成了这样一种政治格局，即党的系统以外的各个系统，实际上主要是通过作为同级党委这个“主线”上的纽带，介入和参与政治运行。这一机制有效地保证了全国、全党在政治上的统一，也基本保证了各个系统在业务上的相对独立运转。这种关系，实际上就是我们一再强调的“党政关系”问题。在这个角度上，我们又一次看到了党政关系在当代中国政治生活和政治运作中的特殊重要性和中心地位。2.非政府组织参与政府运作工会系统、共青团系统和妇联系统以及各种社会团体(如“文联”、“科协”等)都是非政府系统组织；作为自治组织的城市居民委员会和农村的村民委员会，是非政府组织；大量的非政府组织参与政治过程，增强了中国党和政府的社会动员能力。多年来，中国的“天灾人祸”不少，但由于党和政府直接掌握着大量政治资源和社会力量，所以，往往有着比较大的抵御能力。但是，也加大了执政党和政府的政治负担和管理负担，也不必要地加大了一部分社会成员生活中的政治压力，同时相应减少了社会生活中的“弹性因素”。3.紧密型的军政关系在中国政治生活中，特别强调中国共产党对军队的绝对领导；强调通过“拥军优属”和“拥政爱民”来密切“军政关系”。这是由中国共产党、中国的人民政权和中国的武装力量的特殊历史联系决定的。在中国，“党”处于“军”与“政”之间，在党的统一领导下，“军”与“政”之间的关系是密切的，但他们在国家的政治结构上又是相对分开的。根据军队接受党的直接领导，但同时也是国家的武装力量的原则，中央军委既是党的中央军委，也是国家的中央军委；中国人民解放军组织一个代表团出席全国人民代表大会，但是在宪法的范围内参与国务活动；国务院设有国防部，但是由现役军人担任部长；武装警察部队由中央军委和国务院双重领导等；国防费纳入政府预算，并需经全国人大全体会议的批准。（二）传统和国情造成的特点1.单一制、地方自治与“条块矛盾”并存为了实现中央的集中统一领导，中央党政机关加强了通过“条条”对地方进行具体管理的力度，许多人权、财权、物权通过“条条”集中到了中央。特别是在过去计划经济的条件下中央集权达到了相当高的程度。但是，中国作为一个人口众多、土地辽阔而经济和文化发展又不平衡的国家，各个地方应该有一定的自主权；民族自治地方应该有更大的自主权。这样，就又要以各种形式，在不同的程度上，扩大各类“块块”的自主权、自治权。这样，“条条”和“块块”之间就不可避免地要出现各种形式的矛盾，而且双方各有各的道理。从地方的角度看，是“条条”分割了“块块”，“块块”自感没有实权，影响地方党政机关职能的完整发挥；从中央的角度看，地方党政机关是经常运用所掌握的组织关系和人事权力，干扰“条条”的正常运作。高难度的课题在于，如何在转变政府职能和实行社会主义市场经济的条件下，寻找和建立新的“条”“块”之间平衡点。2.行政主导这里所说的“行政主导”是广义上的，它不仅是指在各个国家机关中行政机关居于突出的位置，而且是指在整个政治权力结构中，“执行”的部分享有相当高的地位。在我国，为了优先保证政权机关的工作效率和集中统一的领导，一直实行的是民主集中制原则。这样，与许多国家相比，中国政治权力结构的运作就产生了一个明显的特点，即执行机关的实际权限较大。不难看出，我国的“行政主导”，是一种将加强党的领导与强化行政地位结合起来的控制和管理模式。这种模式运行起来比较便于集中，应当说有一定的效率。但是，由于历史的原因，法制建设的基础不够雄厚，因而在这样的基础上所形成的“行政导向”，容易出现通过“过度集权”走向“参与不足”的问题。3.地方政府的运行质量较低“行政主导”要求政府有较高的运行质量，相应地它要求有完善的政府运行规则和高素质的官员作为保证。由于条件的限制，目前我国的地方党政机关，特别是县(县级市、市辖区)、乡(镇、街道办事处)这样一些由最基层的党政机关参与的地方政治过程，其运行质量还处于较低的状态。一是现有的地方政府运行规则中相当一部分不符合现代政府管理的一般原则；二是除去规则不合理、不健全的因素以外，还存在着严重的有法不依和执法不严，以及执行中政策“偏离”过大等问题；三是存在着相当程度的“寻租”之类的腐败现象。（三）改革开放造成的特点1.统治上高度集中，但管理上已经相当分散和灵活统治和管理是政治中两个不同层次的问题，但在中国长期没有注意加以必要的区分。在“政治挂帅”，一切政治都等同于“阶级斗争”，一切政治都等同于统治的情况下，在政治就是一切，“政治压倒一切”的时代，统治和管理是不可能也是没有必要区分开的。但是，进入改革时代以后，这种区分就是必要和可能的了。像中国共产党的领导地位、国家立法、国家和政府首脑的任用、政治协商与民主监督、外交事务、司法事务和军队的地位等属于“政治统治”范畴的东西，过去是集中的，如今在社会主义民主和法制的轨道上依然是集中的。过去是靠“人治”来集中，现在逐步在转向依靠民主和法治来集中。像税政、财政、民政、市政、社会保障与卫生事业管理、人口与土地资源管理、人事管理、工商行政管理、教育行政管理、社区事务管理、行政区划等等，虽然不能说与政治统治无关，但与党的领导地位、国家立法等问题相对而言，基本上是属于“管理”的范畴。这些方面的东西已经在相当大的程度上放开了，并且基本上发挥了积极的作用。2.法律与政策同时规范社会、国家和政府行为在建国以后至1957年这段时间里，中国党和政府还较为重视法律的作用，但由于党的领导地位和“大政府”、“强政府”的因素，政策也在很多方面规范社会成员的行为，即事实上是一种二元的法制在起作用。在建设社会主义市场经济、转变落实政府职能和经济日益全球化的大背景下，经过人大等方面的努力，