第二章 公共政策的基本概念

第二章公共政策的基本理论一、“公共”与“政策”的含义•（一）“公共”的含义“公共”是与“私人”相对的一个概念，其具体的含义社会科学家正不断地争论。“公”与“私”之间的关系极为复杂，产生了许多矛盾。（二）“政策”的含义政策，英文作Policy，其含义有广、狭之分。关于广义的“政策”概念，美国著名政治学家卡尔·弗雷德里奇（CarlJ.Friedrich）把政策看做“在某一特定的环境下，个人、团体或发有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的”。从广义上说，政策可被界定为：人们为实现某一目标而采取的行动方案。狭义的“政策”概念：国家政权机关或政党为了实现政治、经济、文化上的目的，根据历史条件和当前情况制定的一套措施和办法。这个定义将政策主体确定为公共权力机关或政党。一、公共政策的概念（一）国外学者的界定艾斯顿（RoberEyestone）的定义最为宽泛。他认为：“从广义上说，公共政策就是政府机构和周围环境之间的关系。”这一定义的外延太宽，难以确定它的内涵。拉斯韦尔（HaroldD.Lasswell）和卡普兰（A.Caplan）的定义是：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。这一定义强调了公共政策是一种以特定目标和价值为取向的行动计划，这是可取的，但是忽略了公共政策的其他一些重要特征如：制定主体等。戴伊的界定是：“公共政策是一个政府选择要做的任何事，或者它选择不去做的任何事。”他解释说，这个定义“既包括了政府的行为，也包括了政府不行为。政府无力行为正如其行为，可能同样对社会产生重大的影响。”这一定义强调了政府无为所具有的政策意义和作用，对于政策研究和政策制定很有启示；但其不足之处是忽略了政策的实施过程，忽略了决定要做的事情和实际所做的事情之间存在着距离。安德森将政策与公共政策做了正确的区分，把公共政策界定为“由政府机关和政府官员所制定的政策”。他说，公共政策的特点，就在于它是由戴维·伊斯顿称之为政治系统中的“权威人士”制定的，而政治系统中的绝大部分成员认为自己对他们处理着的政治系统中的日常事务负有责任，并承认这些活动对自己的约束力。彼得斯（B.GuyPeters）认为，公共政策是“政府活动的总和，无论行为是直接的还是通过代理，因为其行为对公民的生活产生影响”。格斯顿从政策的主体与客体之间的互动的视角，将“公共政策”定义为：由那些掌握或影响政府正式职能的人们所作的基本决策、承担的义务和他们的行为的结合。林恩的“公共政策”定义是：“公共政策可以被描述为不同个体所构成的扩散过程的产出，这些个体在一个正式组织占主导地位的小群体中相互作用。这些组织在一个由政治制度、各种规定和措施组成的体系中运行，它们都处于社会和文化的影响之下。”伊斯顿把“公共政策”界定为“对一个社会进行的权威性价值分配。”他解释说：“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。换句话说，……一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动。”威尔逊认为，公共政策“是由政治家即具有立法权者制定而由行政人员执行的法律和法规。”（二）国内学者的界定西方学者有关公共政策学的研究成果被引进中国以后，中国学者综合这些学术文献中对公共政策所做的界定，提出了自己关于“公共政策”概念内涵的定义。台湾中兴大学张世贤教授认为：“公共政策乃政府为解决公共问题，达成公共目标，经由政治过程，所产出的策略”。他说，对公共政策的界定，可归纳为以下三个不同角度：①以目标取向（Goal-Oriented）来界定：公共政策是达到公共目标所采用的策略；②以问题取向（Problem-Oriented）来界定：公共政策是政府解决公共问题的策略；③以过程取向（Process-Oriented）来界定：公共政策是政治过程的产出。国家行政学院张德信教授认为，“所谓公共政策是指一个国家的公共权威机关为了解决特定的公共问题而表明的行动意图或如何行动的计划。”国家行政学院张金马教授给公共政策下的定义是：“党和政府用以规范、引导有关机构、团体和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。”（三）本课程的界定公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。这个定义所揭示的公共政策的内涵有如下几点：（1）公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态，它具有决定、决策、对策、政策的一般特征。（2）公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现。（3）公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系，是前者能够不能够以及可以在多大程度上聚合公民的愿望、意向和利益。（4）公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。公共问题的提出来自政治系统的环境的挑战以及政治系统自身的维持和存续的需要，公共目标的设定标志着公共政策是一种有明确方向的活动；谋求公共利益的实现是公共政策的灵魂和目的。（5）公共政策是一种权威性的价值分配方案。它通过规范和引导公私部门、公民个人的社会行为，有效地分配自然的和社会的各种稀有资源。（6）公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。积极形式的政策，包括政府为解决某一特定的问题而公然采取的行动。消极形式的公共政策则包括，政府官员就人们要求政府介入某一事务，作出的不采取任何行动、不做任何事情的决定。第二节公共政策的本质和特征公共政策有其社会本质和认识论本质，并从其本质派生出公共政策的基本特征。一、公共政策的本质（一）公共政策的社会本质现代公共政策具有多种规定性，而在这些规定性中起决定性作用的则是：公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。而这一起决定作用的规定性就是公共政策的社会本质。所谓一定的目标，首先是据有公共权力的个人与群体从他们理解的公共利益出发所界定的目标；其次是这些个人和群体的社会性即他们在一定的生产关系和社会关系中所处的地位，决定他们代表一定的社会阶级；再次是公共权力的形式上的委托人即公民的利益、愿望和要求输入到政治体系中之后，聚合成为公共利益并进而形成公共目标。由公共权力机关所确定的政策目标，往往是自利性、阶级性和公共性的混合物。所谓社会资源的配置，指的是政策主体为一定的政策目标的实现而进行的人力、物力、财力资源的调配与组合。所谓社会价值的分配，指的是作为政策成本的社会资源投入后，随着政策目标的实现而获取的政策收益在不同的社会群体间的分布。这里的社会价值，指的是生产资料、生活资料、权力、财富、荣誉、地位等等被统称作“价值”的那些东西。作为公共权力的占有者，政府把价值分配给谁，不是任意的，无的放矢的。政府总是选择那些与其价值取向一致的社会群体，作为价值分配的重点对象。在西方资本主义国家，公共政策将大部分社会价值给予了占人口极少数的资本拥有者。在当代中国，党和政府制定的各项方针政策代表和反映了广大人民群众的根本利益，赢得了人民群众的拥护和支持。党和政府的政策也承担着调节社会利益的任务，也需要通过各种公共政策不断理顺社会各利益群体之间的关系，不断调动人民群众和社会各个方面的积极性，促进社会生产力的发展。政策分配和调整利益关系主要采取两种形式：一是直接对社会利益进行分配和调整的政策，如社会分配政策、税收政策、财政政策、价格政策、区域发展政策等等；二是间接对社会利益进行分配和调整的政策，具有这样作用的政策很多。(二)公共政策的认识论本质从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论与实践的中间环节，因而政策兼具理论与实践的二重特征。从政党实现其理念追求和政府实现治理的途径来看，理论指导实践是通过政策来实现的，同时实践基本上也是通过政策而上升为理论的。也就是说，政策是联结理论与实践的中介或桥梁。三、公共政策的基本特征公共政策的本质决定了它的基本特征。这里说的“基本特征”，是指从“公共政策独有”和“公共政策须有”这两个角度提出的一些特征。根据这些特征，我们可以进一步比较准确地把握“什么是公共政策”以及“怎样才能更好地制定和执行公共政策”。（一）政治性、权威性与强制性公共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则。因此，公共政策具有鲜明的政治性，而且政治性是公共政策的灵魂。公共政策是社会关系的调节器，它的运行和有效性有赖于它的权威性。公共政策的权威性是和它的政治性紧密联系在一起的。所谓公共政策的权威性，是指政治系统的输出在一定的范围内成为起支配作用的意志，他人愿意服从或者不得不服从。公共政策的权威性是由它的强制性决定的。（1）公共政策的主体是国家和政府。国家和政府是通过强制机关或者以强制机关为后盾来贯彻其意志的，它们是各种各样的社会组织中唯一合法地、垄断性地拥有暴力的特殊组织。（2）国家和政府在制定和实施政策的过程中，一些人或一些社会群体的利益不可避免地会受到损害。政策的实施对于那些非自愿作出牺牲的对象来说，就具有强制性。（3）为了顺利地推行政策，政策主休就对违反者采取一些强制的措施以示惩戒。如果缺乏强制性措施，许多政策就会失去其权威性，无法贯彻执行，成为一纸空文。（二）公共性与偏好性的统一国家权力是社会公共利益的正式代表，而这种资格的获得则是社会事务分裂为公共领域（公域）和私人领域（私域）、社会公共职能独立化、共同体内部分裂成治理者和被治理者的结果。1.公共政策作用国家意志的体现，它所表达和实现的利益，从应然层面来看具有公共性，从实然层面来看则具有偏好性。（1）公共政策是公共权力机关为解决公共问题实现公共利益而制定的，这就是公共政策的公共性。这种公共性产生于公共权力机关的公共性。（2）由于这是一个各种社会博弈的过程，强势社会群体和弱势社会群体在利益诉求上通常是前者强，后者弱，所以政府的选择也就会比较充分地反映强势社会群体的偏好，甚至这种偏好直接地转化为政府的偏好。（3）另外，任何一项具体的政策都必须预设重点，没有重点就没有政策；而重点就意味着不同的个人和社会群体从这项政策的实施中或受益不受益甚至受损、或受益大或受益小。显而易见，政策重点的预设体现的就是政府的偏好性。2.公共权力机关在政策过程中所做的选择，也会发生政府的偏好受政府自利性影响的问题。（1）理性选择学派从“经济人假设”出发研究政府与人民的关系，发现政府具有自利性并谋求自身利益的最大化。（2）这样就是一个政府利益与社会公共利益的关系问题。所谓政府利益，是指政府系统自身需求的满足，如政府的权力与权威，政府的业绩，信誉与形象，政府工作条件与公务人员的收入和福利，等等，政府系统的各个部门和不同层级也各有自己的特殊利益。3.公共权力机关在政策过程中的选择行为所有的偏好性，是受掌握公共权力的统治集团的社会阶级属性以及在社会经济结构中居于支配地位的那个阶级决定的。（1）这种偏好性最终导致公共政策不是体现社会全体成员的共同意志和共同利益，而是在政治上经济上居于统治地位的那个阶级的意志和利益。（2）统治阶级为了本阶级长远的、整体的、根本的利益，会基于当时阶级力量对比的特定情势的考量而做出的某种让步和妥协，而这种妥协和让步并不意味着公共政策的阶级性的消失或改变。（三）应然与实然的统一公共政策的公共性与偏好性的统一，是公共政策在社会属性的层面体现出来的应然与实然的统一；而我们现在谈的应然与实然的统一，指的是在认识论上公共政策所具有的基本特征。任何政策都是为解决政治、经济、社会、方化领域的现实问题而制定的，因此问题的解决就是政策的目的。但是，问题朝着什么方向解决、解决到什么程度，则需要通过政策目标的设定来确定。公共政策内含的这种目标取向，使它必须至少具有两个时间维度。这两个维度，就赋与了公共政策在认识论上具有的应然与实然的统一这一基本特征。（1）从现在出发，就是从客观存在的现实问题出发。而对现实问题的认识，基本的要求就是弄清楚现实问题本身的情况。要获得这种认识，须具有科学的态度和方法，做出的基本