政府预算改革与新预算法解读

1/19/2020政府预算改革与新预算法解读新预算法修订背景和历程预算法修改的主要内容预算法的贯彻实施123内容介绍第一部分新预算法修订背景和历程1/19/2020稳定税负完善立法明确事权改革税制透明预算提高效率财税体制改革的思路---------“建立现代财政制度”十八届三中全会提出财税改革相关制度安排《深化财税体制改革总体方案》——2014年6月30日中央政治局会议审议通过《预算法修正案》——2014年8月31日人大常委会审议通过《深化预算管理制度改革决定》国发[2014]45号——2014年9月2日国务院常务会审议通过《决定》之下制定了一系列改革配套制度办法财税体制改革：预算管理制度改革税收制度改革财政体制改革预算管理制度改革是基础，要先行。（一）改进预算管理制度（二）完善税收制度1、加强税收法制2、合理税收负担3、优化税制结构4、深化税制改革5、完善税收体制（三）建立事权和支出责任相适应的制度•适度加强中央事权•明确中央与地方共同事权•调整中央与地方的支出责任为什么要修改预算法？1、原预算法滞后于预算管理改革的实践2、在一些重大问题上缺乏明确而严格的规定。3、按照深化财税体制改革建立现代财政制度要求，在预算管理上要有新突破。预算法修改的基本原则1、坚持现代国家治理理念2、坚持从国情出发3、坚持与改革决策相衔接4、坚持前瞻性与渐进性相结合预算法修改主要体现三方面要求：推动改革。吸收了新一轮财税体制改革的最新成果，以法律形式固定下来，为改革提供法律保障。规范管理。将近年预算管理改革的成功做法写入法中，对重大问题作出更加严格的规定。完善监督。进一步完善人大预算审查监督职能预算法修改的主要内容第二部分完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化规范地方政府债务管理，严控债务风险新预算法的重大突破坚持厉行节约，硬化预算支出约束完善政府预算体系，健全透明预算制度改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制一、立法宗旨作出重要修改（一）基本情况和存在问题政府全部收支纳入预算管理，初步形成了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算组成的政府预算体系。一般公共预算统筹能力下降，政府性基金预算和国有资本经营预算收支范围不清晰，与一般公共预算交叉重复。二、政府全部收支纳入预算，完善政府预算体系【全口径预算】新预算法解读（二）新预算法规定在第一章新增5条内容（4，5，9，10、11）。第4条——政府的全部收入和支出都应当纳入预算。第5、9、10、11条明确了政府预算体系的组成、相互之间的关系以及各个预算的收支范围、编制原则。新预算法解读（三）改革措施—《关于完善政府预算体系有关问题的通知》（财预[2014]368号）加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。加强一般公共预算各项资金的统筹使用。健全透明预算制度（一）基本情况和存在问题近年来，预算公开工作成效明显。公开范围不够广、内容不够细、进展不够均衡。新预算法解读（二）新预算法规定第1条提出“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”。第14条规定公开的主体、范围、时限等。第92条明确违反预算公开规定应承担的法律责任。健全透明预算制度新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。（三）改革措施——全面推进预算公开财政部已起草《全面推进预算公开工作的意见》上报党中央、国务院，拟以“两办”的名义下发。新预算法解读313原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。三、改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制（一）基本情况和存在问题新预算法解读（二）改革思路1、预算审核重点向支出预算和政策拓展2、收入预算由约束性转向预期性3、建立跨年度预算平衡机制4、实行中期财政规划管理（三）新预算法规定1、预算审核重点向支出预算和政策拓展新增人大审查预算的8项重点内容，涉及支出的有5项。（第48条）增加预算调整事项，由1项增至4项（第67条）新预算法解读2、收入预算由约束性转向预期性取消了老法中征管部门要完成收入任务的规定。各级预算收入的编制，“应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接”（第36条）各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。（第55条）强化法律责任：负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予降级、撤职、开除的处分。（第93条）新预算法解读新预算法解读3、建立跨年度预算平衡机制。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。（第12条）各级预算应当根据经济社会发展目标和跨年度预算平衡的需要编制。（第32条）各级一般公共预算可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。（第41条）明确各级一般公共预算超收和短收处理。（第66条）建立跨年度预算平衡机制•规范超收和结余的使用•明确短收的处理办法•编制三年滚动财务规划新预算法解读4、实施中期财政规划管理国务院下发《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号），对实行中期财政规划提出明确要求。（一）基本情况和存在问题当前我国地方政府债务风险总体可控，但大多数债务未纳入预算管理，脱离中央和地方人大监督。存在主体混乱、渠道多元、成本高昂、风险集聚的趋势和特点。四、规范地方政府债务管理，严控债务风险（二）新预算法规定——第35条限制主体：经国务院批准省级政府可以举借债务限制用途：只能用于公益性资本支出。限制规模：在国务院下达的限额内举借债务。限制方式：只能通过发行地方政府债券方式筹措，不得为任何单位和个人债务提供担保。控制风险：建立风险评估和预警机制。新预算法解读新预算法变化内容法律责任——第94条，各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。新预算法解读（三）改革措施国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》——国发[2014]43号新预算法解读五、完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化（一）基本情况和存在问题1994年分税制改革后，逐步建立了符合市场经济基本要求的转移支付制度框架。转移支付与事权和支出责任划分结合不够紧密，一般性转移支付均等化功能弱化，专项转移支付涉及领域过宽、配套资金压力较大、转移支付资金下达不够及时等。新预算法解读（二）新预算法规定转移支付设立的原则、目标。（第16条）转移支付预算编制方法。（第38条）转移支付预算下达时间。（第52条）明确转移支付的原则、目标、编制方法•原则：规范、公平、公开•目标：以推进地区间公共服务均等化为目标•主体：以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。•设立专项转移支付的依据：法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。编制方法：一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制。新预算法解读（三）改革措施—《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》国发[2014]71号优化转移支付结构。完善一般性转移支付制度。完善专项转移支付制度。强化转移支付预算管理。严格控制中央基建投资专项。完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化313新预算法增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化313上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。这将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。六、增强预算执行的约束性（一）明确“没有预算不得支出”总原则——未列入预算的不得支出。（第13条）——违反规定给予降级、撤职、开除。（第93条）新预算法解读（二）规范预算编制。收支政策在预算批准前出台，并在预算草案中作出相应安排。（第32条）严控机关运行经费和楼堂馆所支出（第37、94条按经济分类编制预决算（第32、37、46、75条）取消挂钩支出。（第37、48条）严格结余结转。（第42条）新预算法解读（三）严格预算执行。强化部门预算执行主体责任。（第53、94条）限定预算批准前的支出范围。（第54条）开展绩效评价。（第57条）限制权责发生制列支。（第58条）限定支出用途。（第63、93条）超收收入不再安排使用。（第66、92条）新预算法解读（四）规范预算调整。扩大预算调整事项。（第67条）执行中不制定影响预算收支的政策和措施。（第68条）预算调整要经法定程序。（第69条）责任追究。（第92条）七、完善人大审查机制一、强化初审制度。（第22、44条）二、增加审查预决算重点事项（第48、79条）三、提升县乡预算编制公众参与度（第45条）八、健全违反预算法的问责机制•法律的生命在于实施，法律的权威在于实施，法律的意义也在于实施。为强化预算法律责任、严肃财经纪律、增强预算法的执行力和约束力，新修改的预算法区分不同情形，进一步细化和明确了法律责任的规定。这有利于增强预算法的执行力和可诉性，提高预算法的权威性和有效性，构建从严从紧、规范有序的预算制度平台。新预算法解读新预算法梳理了19种违法情形。（第92、93、94、95条）明确法律责任：警告、通报批评，追究行政责任，降级，撤职，开除，构成犯罪追究刑事责任。第三部分如何贯彻落实新预算法—、新预算法给我国的预算制度带来的变化二、贯彻新预算法—、新预算法给我国的预算制度带来的变化•（一）强化四本预算统筹衔接•（二）预算编制更加细化，全面推进预算公开•（三）建立跨年度预算平衡机制，编制中期财政规划•（四）优化支出预算安排•（五）进一步提高一般性转移支付占比•（六）严格管理专项转移支•（七）硬化预算执行管理•（八）全面推进预算公开•（九）加强地方政府性债务管理•（十）全面推进依法理财（一）强化四本预算统筹衔接•1、实现四本预算全面报审•2、政府性基金预算中用途相近的项目列入一般公共预算•3、加大国有资本经营预算调入力度四本预算按支出功能分类编制到项，基本支出细化到经济分类的款。一般公共预算按支出功能分类编制到项，细化到按项目编制。政府性基金预算按支出功能分类编制到项。国有资本经营预算按支出功能分类编制到项，按照统筹层次和社会保险项目分别编制。社会保险基金预算（二）预算编制更加细化（三）建立跨年度预算平衡机制•新预算法实施以后：•一要进一步提高收入预算分析能力，将收入预算从约束性转向预期性，不多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，大力解决“顺周期”和“逆周期”问题；•二要重点加强对预算支出政策把关和预算编制管理，特别是重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；•三要紧密关注跨年度预算平衡机制和预算稳定调节基金建立问题，根据上级部署着手研究和编制中期财政滚动预算和三年滚动财政规划。（四）优化支出预算安排•一