第二章 公共政策的研究范式与研究范畴.

第二章公共政策的研究范式与研究范畴组员：倪语初马丽丽张敏敏张倩本章学习要求：1、掌握：公共政策分析范式的概念、公共政策分析所涉及的主要概念、公共政策的类别2、熟悉：公共政策分析的方法、公共政策发展的趋势3、了解：中国公共政策学科研究范式的变迁、公共政策理念的转型以及面临的挑战目录公共政策的研究范畴二公共政策研究案例分析四公共政策的研究范式3一公共政策研究范畴的扩展3三第一节公共政策的研究范式•一、范式与公共政策分析范式•二、当代西方公共政策理论及其范式的变迁•三、公共政策分析的中国范式研究范式、公共政策分析范式五个阶段三个阶段第一节公共政策的研究范式一、范式与公共政策分析范式1.范式范式的概念和理论是美国著名科学哲学家托马斯·库恩提出并在《科学革命的结构》中系统阐述的，它指的是一个共同体成员所共享的信仰、价值、技术等等的集合。指常规科学所赖以运作的理论基础和实践规范，是从事某一科学的研究者群体所共同遵从的世界观和行为方式。2.公共政策分析范式是关于公共政策分析的规律、理论、标准、方法等在内的一整套信念，是政策分析学科领域的世界观。它决定着某一时期的政策科学家观察时间、研究世界的方式，是为政策科学的进一步研究提供模式的特定的科学成就；它提供了政策科学群体研究政策问题的基本理论、基本观点、基本方法，是政策科学群体所认同的一套成文或默许的制度，包括政策科学的学科术语、理论假设、方法预设、操作规则、思维习惯、价值逻辑。20c50-60d20c70-80d20c90d以来20c90d以来19c末至20c40d传统的公共政策理论范式行为主义的公共政策理论范式后行为主义的公共政策理论范式公共政策理论发展的新时期后现代公共政策二、当代西方公共政策理论及其范式的变迁1.传统的公共政策理论范式（19c末至20c40d）这一时期公共政策理论的研究可以用理想科层系统的政策理论范式或传统的公共政策理论范式来概括。提出这一理论范式的代表人物是德国社会学家、政治家马克思·韦伯。韦伯在其著作《社会学随笔》（1946年）提出了理想科层系统的政策理论范式。韦伯认为，最理想的政策结构就是由极少数人组成最高层次的决策控制的由下级行政人员负责执行的政策体系。2.行为主义的公共政策理论范式（20c50-60d）其中比较有代表性的公共政策理论流派是渐进主义的决策理论。至于对公共政策科学的范式理解，比较有代表性的观点是行为主义政策理论范式的直接倡导者拉斯韦尔的剖析，即认为：政策科学是关于民主主义的学问，它涉及个人的选择，必须以民主体制作为前提；政策科学的目标是追求政策的“合理性”，它必须使用分析模型、数学公式和实证数据建立起可检验的理论；公共政策科学具有时间的敏感性，强调政策的历史脉络，特别重视对未来的研究，要求从现有的事实和状况推测未来发展趋势；政策科学采取一种全球观点，将各国、各民族视为一个密切相关的共同体；政策科学具有跨学科的特性，它要凭借政治学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系；政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发展具有重要意义；政策科学的发展以社会的变迁为研究对象，强调对变化、创新和革命的研究。在这一理论范式的指导下，拉斯韦尔把政策的制定过程分为信息、建议、法令、援引、实施、评价、终止等七个步骤。3.后行为主义的公共政策理论范式（20c70-80d）以阿尔蒙德韦代表的比较公共政策理论是以结构-功能主义为基础的。他认为，政治学的核心概念是“政治体系”。在此基础上，阿尔蒙德提出了他的公共政策的概念。阿尔蒙德认为公共政策是表示在政治过程中形成的目标，反映决策联盟期望的社会结果和领导人认为可以用以取得这些结果的手段。政府体制和政治文化等都是比较公共政策研究的重要内容。阿尔蒙德还提出了政策文化的概念。诚然，这一时期在政策的研究方面，西方学者不仅仅局限于就政策的效率去研究效率，而是从两个更为深入的角度去研究政策效率问题。一方面是从公共政策的比较中研究效率。这种政策的比较，不仅是就一个国家内部各项政策而言，而且还对国家间的政策进行比较分析。另一方面是从公共政策产生与运行的生态方面去研究政策的效率，进一步深入探讨一项政策制定与执行的政治环境、经济社会环境与文化环境。4.公共政策理论发展的新时期(20c90d以来的公共政策理论)20世纪90年代以来，西方公共政策学取得了重要的发展。公共政策的研究表现出两种主要的趋势。一方面是对原有的研究主题进行深化；另一方面，公共政策的研究拓展了新的研究方向。5.后现代公共政策（PostmodernPublicPolicy）后现代公共政策，是后现代公共管理理论中的先锋派。代表作是米勒他在继1996年出版了《后现代公共行政》一书之后又于2002年出版了《后现代公共政策》一书。在这一著作中米勒对公共政策的发展模式有了新的认识，并重新进行了概括。建国60年来，我国公共政策范式大体上分为三个阶段，对这三个阶段中国公共政策的范式进行概括，对于更好地理解新中国年来的历史进程政治文明过程的和公共政策的变化，总结经验教训，增强中国公共政策制定的科学化与民主化有着一定的借鉴意义。三、公共政策分析的中国范式研究改革开放以后进入新世纪之后建国以后到1978年公共政策分析的中国范式研究发展抓革命促生产是公共政策研究着力点。在政策实施过程中，更多地是采用自上而下的政策工具公共政策研究以促进经济增长为主旋律。这一时期公共政策研究的模式或理论多依赖于成本交易理论科学发展观成为新的政策范式。社会发展和环境保护给予了重视，人成为政策选择的基础第二节公共政策的研究范畴公共政策是为了解决社会问题而制定的，每一项具体的公共政策都对应着具体的社会问题。将具体问题纳入政策分析的概念之中，依据政策类别确定操作层次，对应着使用一定的理论和方法来解决政策问题，并按照一定的标准来衡量政策效果。第二节公共政策的研究范畴2公共政策的类别3公共政策分析的方法1公共政策分析的主要概念本节目录一、公共政策分析的主要概念•政策问题：政策问题是从社会问题中筛选出来的、已经进入政策议程的公共问题。政策问题社会问题公共问题•政策目标：是指政策所希望取得的结果或完成的任务。如果没有目标，政策方案是无法确定的。通常，在界定了政策问题之后，大致的政策目标也就基本形成了。但这时的目标还比较笼统，需要进一步具体化。•政策方案：政策方案是为解决某一政策问题而采取的途径、方法、措施的总称。在公共管理中，为了实现某一目标，一般需拟定可供选择的各种备选方案。方案分析是政策分析的基础。•政策资源：指在政策制定与执行过程中消耗的各类物质或非物质资源。物质资源如人力、财力、物力、信息、时间等，非物质资源如权力、地位、威信、名誉等。在政策分析中，有的分析要素可以用货币形式表示，如人力、物力；有的不能用货币表示，如生态影响因素、环境污染因素等。•政策模型：对政策研究者的分析方法及其政策理论的概括总结，是将决策理论、方法与实践结合起来，形成一个决策程序。•政策评估标准：衡量有关政策的利弊的指标或准则。三个标准：事实标准（政策效率、政策效率、政策影响、政策回应性）、技术标准（多样化、系统化、数量化）、价值标准（社会生产力的发展、社会公正、社会可持续发展）。•政策效果：是衡量公共政策合理性的主要标准，是谋求达到公共政策目标过程结束后所取得的综合成果。主要是从政策结果（是否实现了预定的政策目标）、政策效益（是否实现了预期的社会效益、经济效益、生态效益）、政策效力（是否产生了对社会及政策对象的正效应）三个方面来进行评估。•政策环境：政策系统以外制约或者影响公共政策的制定与实施的一切因素，主要包括：政治—制度环境，经济—社会环境，历史—文化环境。政策系统和政策环境之间的交互作用，决定了政策制定系统的组织特性和功能。•政策信息：有关决策对象规律、性能、所处环境等各方面的知识、消息。政策过程实际上就是对政策信息进行采集、加工、传递、使用、反馈的过程，即输入—输出—输入的过程。二、公共政策的类别1.横向上的分类政治政策经济政策社会政策科技政策文教政策从政策所涉及的社会生活领域由国家或在特定政党所规定的相关规范和准则。例如政党政策、军事政策、法制政策等在经济领域所规定的政策；例如农业政策、工业政策、财政政策等专门解决社会问题、提高人民生活、增进社会利益的原则和规范，例如人口政策、社会保障政策、医疗卫生政策等推动科技进步的政策文教事业方面的指导原则等总政策，关于如何制定政策的政策。功能在于保障其他各项政策遵循统一的一套政策目标一、元政策二、基本政策凡是在元政策和基本政策的范畴以外的政策，都可归入具体政策。具体政策表现为一系列的行动步骤和行动方案。三、具体政策用以指导方面政策的指导性政策，是执政党和政府有关团体、个人的行动规定或知名大方向的公共政策。倾向于从中央与地方之间的关系来划分，政策之间是从属关系。2.纵向上分类三、公共政策分析的方法1、公共政策的政治学分析（1）制度理论：政策是组织的产物政府是必要的罪恶公共权力→公共事务→公共利益→公共政策→公共服务和公共产品（2）公共决策中的民主与效率（3）自上而下的政策制定与自下而上的政策制定（4）政治分析中引入科学分析党派投票倾向论转为问题投票倾向。论北京2008申奥成功，“最佳分析成功”物质准备以外，运动场馆、道路交通、环境保护、安全保卫、通讯传媒、医疗卫生、宾馆设施、民众态度等提出分析论证。2.公共政策的系统分析（1）系统分析是公共政策研究尤其是公共政策分析的最基本的方法。系统分析是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与结构及层次、结构与功能、系统与环境等方面的相互联系和相互作用，以求得优化的整体目标的现代科学方法以及政策分析方法。（2）整体分析：根据确定的目标，在整体利益最优的前提下，处理好局部与整体、近期与长远的关系。（3）结构分析：寻求系统合理结构的途径或方法，其目的是找出系统构成上的整体性、环境适应性、相关性和层次性等特征，使系统的组成要素及其相互关联在分布上达到最优结合和最优输出。3.公共政策的经济学分析（1）市场失灵：垄断和低效率外部性影响资源配置失当信息不对称公共产品的产权非排他性和消费非垄断性（2）政府失灵：政府行为目标与社会公共利益之间具有不一致性；政府限制垄断的困难；公共决策的失误；政府机构的低效率。4.公共政策的伦理学分析（价值分析）（1）何谓价值分析公共政策的价值研究所做的分析工作,在于确认某种目的是否值得为之争取,采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”。（2）公共政策价值观公共政策本质上是对“全社会的价值作有权威的分配”，它的逻辑起点是政策主体和政策客体的价值要求。一切公共政策都是为了寻求价值、确认价值、实现价值、创造价值、分配价值。公共政策价值观的构成：a.政策理论b.政策理想c.政策认知d.政策情感e.政策态度义务论。义务论价值分析理论通常都断言某些政策行为之所以是正确的，是因为在本质上符合某一传统原则；有些义务论理论是实质性的，论点是:正确行为(如:诚实、负责、公正)的判断标准是行为本身可自我确认的特点，从而无须进一步证实。目的论。目的论价值分析理论认为某些行为之所以正确，是因为它们导致了好的或有价值的结果，即根据行为后果的效益来评价行为。本质论。本质论价值分析理论根据政策行为内在的良好或内在价值来评价政策行为，就是把良好或价值作为正确的标准；本质论把注意力集中在感受快乐、运用能力、完成自我实现或审美的内在价值上。价值分析的评价标准的类型一、公共政策理念的转型•对公共机构自利性的克服与自我约束。•公共机构自利性会带来合法性危机和削弱政府的竞争力•对顾客取向和结果取向的强调•对公众参与的推崇•对开放观念的认同第三节公共政策研究范畴的扩展二、公共政策面临的现实挑战公共政策的程序化与非常规决策之间的矛盾其他挑战公共政策体系的相对封闭性与系统开放性的矛盾公共政策的特性与传统方法之间的矛盾现实挑战三、公共政策的发展趋势•突显“公共性”，将决策视为公共行为，视决策为公共