第六章公共政策效果的评价分析.

公共政策分析第六章公共政策效果的评价分析公共政策分析导入案例：提高粮食最低收购价的政策效果评价2008年10月国家发改委公布了提高粮食产品的最低收购价格政策，以提高农民的种粮积极性。2009年小麦收购价将上涨13%以上。然而，根据相关专家在广东、河南、宁夏三地的调研，今年化肥价格涨幅甚至达到了100%。而各地政府对化肥价格的控制，虽然短期内起到了一定作用，但因为今年能源、原材料的涨价，企业的成本无法消化，因此一些中小化肥厂宁可停产也不愿意亏本生产。由于农资产品价格的上涨幅度远高于粮食价格上涨幅度，种粮效益明显下降，这严重打击了农民的积极性。问题：我们如何评价提高粮食产品的最低收购价格政策的实际效果？这一政策应该继续坚持、进行修正还是予以废止？公共政策分析第一节公共政策评价概述公共政策评价就是对公共政策实施效果所进行的研究。公共政策评价的含义政策效果一般可以看成是策实施对客体及环境所产生的影响公共政策分析对政策效果理解的两个误区两种基本的政策议程误区一：将政策效果仅仅与公共政策预定目标结合起来，忽略了对其全部结果（包括直接的、间接的、非预期的、潜在的等）的考察误区二：将政策效果与政策产出混为一谈，忽略与政府行为相关的各种环境变化。政策影响是指政策产出所引起的各方面的实际变化公共政策分析案例：政府提振汽车销售政策的一个副作用得益于2009年1月实施的小车购置税减半的政策，国内几乎所有的汽车制造商都声称在过去的几个月里销量大增。但是，这一政策虽然成功地扭转了2008年底汽车销售下滑的局面，但也阻碍了高度分散的国内汽车行业整合的脚步。2009年3月，中央政府制订了国内汽车产业调整和振兴规划。按照这一规划，政府期望到2011年国内汽车制造集团的数目能从现在的14家降为8家。但是，其刺激汽车销售的政策却为曾经陷入困境的厂商提供了喘息的机会。现在看来，政府实现预定的汽车产业整合目标的希望已经不大。公共政策分析政策效果概念的内容预定目标的完成程度收益与成本之间的比率政策的非预期影响各种环境的变化直接成本和间接成本公共政策分析政策效果的类型直接效果附带效果潜在效果象征效果对所要解决的公共政策问题及目标群体所产生的作用超乎政策制定者原来的目标，对非作用对象所产生的影响在短期内不易察觉，但在今后会表现出来的政策效果政策并没有带来实际变化，只给公众某种程度的精神满足公共政策分析案例分析：关于最低工资标准效果的争议2008年11月17日，人保部发出通知，要求根据当前经济形势，暂缓提高企业最低工资标准。对于这一政策实施的效果，存在以下几方面的争议：第一，“缓加薪”是否能够“保就业”？正方认为缓加薪能够减轻企业压力，减少裁员；但反方认为没有实证证据表明两者之间存在联系，只是理论的推理而已。第二，对于短期效果和长期效果的争议。短期内缓加薪确实可以减轻企业压力，一定程度上有利于社会稳定。但从长期来看，这一举措保护了那些缺乏竞争力的低端企业，不利于产业升级。第三，关于拉动内需的效果。反方认为缓加薪不利于拉动中低收入人群的内需，造成更多人对未来收入期望的恶化；正方认为最低工资只是底线概念，且涉及人群有限，对拉动内需没有多少实质影响。公共政策分析政策评价的作用1是决定政策去向的依据2是合理配置政策资源的基础3是迈向政策决策科学化的必由之路公共政策分析政策评价的类型政策评价的类型事前评价、执行评价与事后评价内部评价与外部评价正式评价与非正式评价公共政策分析第二节公共政策评价的操作提出行动方案作出判断结论收集对象信息确定评估标准4、建议3、分析2、测度1、规范公共政策分析公共政策评价的标准公共政策评价的标准是对公共政策实施情况进行测量、评定的参照体系。公共政策分析案例分析第二次世界大战中，美国为盟军生产的军火都要运往欧洲。由于运输任务很重，政府动员了许多商船。开始时由于德国飞机攻击频繁，使商船的损失极为惨重。美国海军部因此决定在商船上安装高射炮和高射机枪。但过了一段时间后发现，这些高射武器的战绩实在糟糕，几乎没有击落或击伤一架敌人的飞机。所以许多人都对此举提出疑问：有没有必有继续在其它商船上安装高射武器?这样做是不是多此一举?盟军海军的运筹小组经讨论研究后认为，把在商船上安装高射武器的策略目标定为击落敌机是有欠妥当的。真正的目标实际上应该是减少被击沉击伤的运输商船数。虽然高射炮没有击毁一架敌机，但通过统计数据的分析，发现它在保护商船、防止敌机轰炸方面起到了很显著的作用。安装高射炮并不是徒劳之举，关键是要看为了达到什么样的目的。公共政策分析公共政策的评价标准投入工作量适当性绩效效率公平性充分性Text公共政策分析案例：交通拥挤收费理论的政策评价标准为了解决城市交通中的供求不平衡的矛盾，从供求两个方面来协调解决交通拥挤问题是必然的选择。交通拥挤收费是一项重要的交通需求管理手段，在世界其他一些国家城市采用后，能够促进交通资源的有效利用，提高交通效率。公共政策分析案例：交通拥挤收费理论的政策评价标准所谓拥挤道路使用收费是指在特定时段和路段对车辆实行收费，从时间和空间上来调节交通量，减少繁忙时段和繁忙路段道路上的交通负荷，同时还将促使客流向高容量的公交系统转移，达到缓解交通拥挤的目的。公共政策分析案例：交通拥挤收费理论的政策评价标准美国对交通拥挤收费的有效性评价是以交通拥挤收费实施后，每100个出行者车辆出行减少数作为绩效评价指标进行评价的。我国对交通拥挤收费的有效性评价是以交通拥挤收费实施后每100个出行者时空消耗减少量作为绩效评价指标进行评价的。公共政策分析案例：交通拥挤收费理论的政策评价标准国内外对交通拥挤收费有效性评价方法均采用单指标评价方法，此方法简单、易行，但同时也存在缺陷。因为实施交通拥挤收费的目标并不是单一的，反映拥挤收费实际有效性的指标很多，只用一个指标对其有效性进行评价，难免会出现片面的缺点。公共政策分析案例：交通拥挤收费理论的政策评价标准政策评估既要建立事实标准，也要建立价值标准的多指标评价体系。因此交通拥挤收费政策的核心评价价值是该政策是否满足大多数人的利益。其他的价值评价标准还有，该政策是否有利于社会生产力的发展，是否有利于增进人民的团结，是否坚持了社会公益等。公共政策分析案例：交通拥挤收费理论的政策评价标准参照香港绩效评估模式可以对交通拥挤收费政策建立如下的几个纬度和评价指标：①收费目标纬度，主要是城市交通状况的改善。主要评估标准有收费前后进出收费区域车辆变化情况、收费后收费区内主要道路交通流量的变化、收费后收费区外主要道路(环向、径向)交通流量的变化、收费区外整体交通状况的变化、对城市公共交通的影响、对城市停车需求的影响等是否在预期的范围内。公共政策分析案例：交通拥挤收费理论的政策评价标准②公众支持维度,主要是公众对交通拥挤收费后的交通状况是否满意。主要的评估标准有：公众对政策的支持程度、公众从政策获得的时间收益程度等方面。公共政策分析案例：交通拥挤收费理论的政策评价标准③政策执行过程维度,主要是交通拥挤收费政策带来的制度变化。主要评估标准有对GDP的贡献率、对城市人口、就业工作的影响等;公共政策分析案例：交通拥挤收费理论的政策评价标准④政策监督维度，主要是对交通组织和管理者的能力和效率方面。主要评估标准有交通使用费计量是否标准、收取是否方便、是否存在“寻租”行为等。公共政策分析公共政策评价的影响因素政策目标的多元性和弹性政策效果的多样性和影响的广泛性政策资源的混合和政策行为的重叠行动与效果之间因果关系的不确定性信息获取的难易程度政策评价的资源保障水平相关机构和人员的态度公共政策分析案例：手机实名制的政策效果泉州是国内第一个实行手机实名制试点的城市，规定必须先检查用户的有效身份证明才能入网。然而，调查发现，用户不需要出示自己的身份证原件，只要在登记簿上写上自己的姓名、地址与身份证号，就可以购买到手机号，实行手机实名制在这些经销点有名无实，核对登记身份证的规定形同虚设。泉州实施手机实名制以来，运营成本增加、业务量直线下降等由此带来的负面效应，让各通信运营商颇感无奈。公共政策分析案例：手机实名制的政策效果同时，在泉州许多专营店可以看到，登记有这些详细资讯的登记簿，被很随意地丢在桌面上，任何购买手机号的人都可以查看，客户的个人隐私根本无法保障。另外，手机实名制虽然减少了个人手机发送的垃圾短信，但大量的垃圾短信是资讯内容提供商通过运营商批准的接入服务号发送短信的，因此对于遏制垃圾短信的效果也很微弱。公共政策分析公共政策评价方法：前后对比法时间时间(1)前---后政策执行前政策执行后(2)投射---实施后政策执行前政策执行后A1A2政策效果=A2-A1O1O2A1A2政策效果=A2-A1公共政策分析•公共政策评价方法：前后对比法(3)有---无时间时间政策执行前政策执行后(4)控制对象---实验对象政策执行前政策执行后A1B1A2B2A为有政策，B为无政策政策效果＝（A2-A1）-(B2-B1)A1B1A2B2A为实验对象为控制对象政策效果＝A2-B2，B公共政策分析案例分析：政策效果究竟如何？在美国东部康涅狄格州境内有一条高速公路，是连接波士顿、纽约、华盛顿特区等东海岸主要城市的重要走廊。1955年，圣诞节还没有到，该州的交通死亡事故已经创下了历史最高记录。为了解决该州多年来交通事故特别是交通死亡事故不断发生的问题，圣诞节前夕的12月23日，州长发布了一项十分严厉的交通条令。其内容主要是，超速行驶一次被发现，扣押驾驶执照30天，两次60天，三次则无限期扣押驾驶执照。公共政策分析案例分析：政策效果究竟如何？由于在该州高速公路上行驶的多为邻近各州的车辆，康涅狄格州的这一条令发布后受到了邻近各州人们的强烈批评。康涅狄格州内部也有人要求修改处罚的规定。对此，州长进行了辩解。他说，1955年该州的交通事故死亡人数为324人，实行了速度限制之后，1956年死亡人数减少至284人，因此，他自信地认为，这项条令是绝对必要的。他在记者招待会上出示了一张图来强调自己的观点。公共政策分析州长拿出的数据图——260270280290300310320330政策实施前政策实施后公共政策分析反对者拿出的数据图——05010015020025030035051年52年53年54年55年56年57年公共政策分析案例分析：政策效果究竟如何？从图2看出，交通事故死亡人数波动相当大。但是从1954年到1955年死亡人数的上升是明显的，而1956年，这种急剧上升的势头确实得到了收敛。里比科夫州长将其作为政策介入的结果，而其他人则认为他是牵强附会和贪天之功。那么我们应该如何进行政策评估，或者说，如何做才能比较准确地测定政策介入的效果？公共政策分析影响公共政策评估结论推广价值的因素推广价值，又称为“普遍性”或者“外部有效性”，指的是对于某一政策对象实施的政策所作出的评估结论是否具有普遍的指导意义。在某一案例中得到验证的政策效果结论，未必适用于一般的情况或其他的情况。影响政策评估结论普遍性的因素大致有以下四种：公共政策分析评估结论系来自“奶油式”评估即仅仅评估对象的精华部分、或金字塔的顶端部分。例如，评估者为了证明职业培训政策的有效性，将那些懒惰的人剔除，而以那些工作愿望强、学历高、年纪轻、过去有比较好的职业经历者为评估对象；这样的话，其评估的对象仅仅是牛奶表层的奶油部分。公共政策分析评估结论系来自于“懒汉式评估”为了确保调查工作的进度，仅以那些积极配合调查的人进行调查，其可靠程度下降。评估的对象范围十分有限，造成评估结论公共政策分析评估结论系来自于“非典型性对象”评估的对象范围仅限于特定对象，并且这些对象不具有典型性和代表性。如：在中年失业者比较多的地青区实施的职业培训政策取得了良好的效果，在年失业率比较高的地方就未必取得同样的效果。公共政策分析评估结论来自于“不合理的评估时点”以行政业务处理的计算机化为例，刚开始使用计算机处理业务时，也许不仅工作效率没有提高，反而有所下降，如果人们在此时对于办公自动化政策进行评