公共管理学第四章 政府失灵及其改进

第四章政府失灵及其改进关键词政府失灵寻租抵用券摘要通过回顾转轨时期政府的作用，对比现代市场经济中的政府职能；理解政府制度失灵的原因及其矫正措施；掌握政府履行职能的路径和工具。第一节政府的任务及其职能在我国由计划经济向市场经济转轨的过程中，政府该如何定位？它应该履行哪些职能？一、转轨时期政府的任务1、市场经济制度的建立是一个非自发的过程，在转轨时期，计划与市场两种体制并存，它们相互摩擦和冲突，存在着混乱和无序等问题，中央政府的职能是减少无序状态，缓解冲突和矛盾，将混乱限制在最小范围内，缩短体制转轨过程，并保证平稳顺利地实现市场化改革的目标。2、向市场经济转变是一个观念冲突和转变的过程。市场经济原则与伦理经济原则（计划经济是一种伦理经济，强调平均和公正。）相冲突，若市场化程度扩大，伦理经济就会瓦解，造成社会骚乱不安，并可能造成大规模的政治冲突，因而政府负有向公众灌输市场经济观念的任务。3、市场化改革过程就是利益重新调整的过程，它在短期内会引起通货膨胀、失业、经济失调和相对收入下降等剧烈波动，贫富差距拉大，一部分的失落、不满会造成社会的不稳定。因此，政府为了减少改革的阻力，就必须为失业人员提供保险，创造就业机会等。4、成功的经济改革需要一个稳定、宽松的宏观经济环境。在转轨的过程中，改革措施的失误常常造成宏观经济不稳定如通货膨胀等。这种不稳定通常会阻碍体制的转轨。这时政府应实现财政收支平衡，营造宽松、稳定的经济环境。5、经济改革需要成本，包括经济代价和政治代价，所有这些代价必须由政府来支付。二、现代市场经济中政府的职能政府和市场之间有着明确的界限，政府的活动范围主要局限于市场失灵部分，而且并不是所有的市场失灵都要由政府弥补，政府是否要介入还要比较市场和政府的相对绩效。可通过具体案例分析在现代市场经济条件下，政府需要履行的职能。为将南昌建设成为真正的全国性交通枢纽，南昌“海陆空”齐头并进，全面规划公路、铁路、航空、水运交通。规划中的陆上交通，主要以公路、铁路为发展重点，加强交通基础设施建设。而水运方面，则要重点建设发展中心城南昌客运港、昌北白水湖货运港口码头。主要措施包括：外围建高等级公路环；铁路建南昌西客站；水上客货运分开；控制机场附近建筑。职能一：提供社会所需的基础设施和基本服务历经八次审议的物权法草案16日在十届全国人大五次会议闭幕会上高票通过。这部法律的通过标志着，中国民法典向诞生迈出关键一步。中国距民法典仅剩“一步之遥”。这“一步”的关键，在于民法典的另一重要支撑法侵权责任法的出台。物权法明确了物的权属，侵权责任法则将明确权属受到侵害该怎么办。前者是后者的基础。全国人大常委会2007年立法计划安排的9件预备立法项目中就包括制定侵权责任法。2002年12月23日，民法草案首次提请九届全国人大常委会审议。草案共1200多条、10余万字，分为总则、物权法、合同法、人格权法、婚姻法、收养法、继承法、侵权责任法、涉外民事关系的法律适用法九编。其中，物权法是整个民法典的基础。由于民法典的编纂工作极其复杂，我国决定先完成主要支撑法的起草，再编纂民法典。随着物权法的出台，目前仅剩侵权责任法、人格权法、涉外民事关系的法律适用法三部分。职能二：确定法律基础以保护产权2008年中国将加强节能降耗管理，严格执行固定资产投资项目节能评估和审查制度；推进循环经济发展，全面推行清洁生产，对节能减排目标未完成的企业，限期实施清洁生产改造方案。此外，发改委还将强化污染防治，增加安排国债资金和中央预算内资金支持城镇生活污水、垃圾处理及危险废物处理设施建设；完善配套政策，扩大实施高耗能、高污染行业差别电价和水价政策，建立国家节能专项资金。2007年1月至3月，山东省聊城市电信局在给用户办理手机入网过程中，滥用独占地位，采取差别待遇的方式，对申请移动电话入网的用户根据其购买移动电话来源的不同，收取不同的入网费，即对从本局购买移动电话者收入网费1000元，对从本局以外购买移动电话者收入网费2500元，迫使用户购买其移动电话。聊城市工商局依据《反不正当竞争法》有关规定作出责令停止违法行为并处5万元罚款的处罚决定。职能三：保护自然资源和环境职能四：保持私人部门的竞争环境，防止垄断的出现农民工讨薪，本应通过民事诉讼途径，可农民工不愿提起诉讼。眼看一些讨薪过激行为就要发生，成都高新检察院控申处检察官多方协调，不仅成功阻止了过激行为的发生，还为农民工王刚（化名）讨回了3万多元欠薪。据悉，这是成都市首例检察院介入农民工讨薪的诉讼案。法律界认为，检察院并非只管刑事案，此次介入民事纠纷案，意味着农民工讨薪维权力度的加大，以及法治社会的进一步深入。在民事诉讼当中，涉及弱势群体诉讼，检察院以支持起诉意见书的形式支持打官司，这极为罕见。检察院介入民事诉讼，并不与现行法律法规相冲突，而是检察官职责的延伸，作为司法实践，有着积极的意义，客观上有利于法治观念的形成，进一步促进司法公正。“防止过激行为的发生，避免刑事案件的发生，也是检察官的一项职责内容。”职能五：保护弱势群体，为一些弱势人群提供基本的社会保障某县政府通过招商引资引进一造纸厂，但该厂生产过程中排放的污水因未经处理就直接排放至河流中，导致附近几个村子的村民无水浇地，地下水也受到污染，对此，在政府的协调下，该厂允诺要对污水进行处理，并对村民进行了补偿。2005年8月，我国就个人所得税起征点调整问题举行听证会。个税起征点打算从800元上调至1500元。由于听证会上大多数人认为标准太低，最终决定将起征点定为1600元，2008年3月又将起征点调高至2000元。2008年，在美国政府一再要求以及中国经济发展势头强劲的支持下，中国政府对外宣布人民币将适当升值，以稳定经济形势。职能六：协调与解决各方利益的冲突职能七：收入及财产的再分配者职能八：保持宏观经济的稳定第二节政府制度的失灵及其矫正前面我们讲到市场缺陷和市场失灵需要政府干预市场，调节市场机制，弥补市场缺陷，纠正市场失灵。但政府干预不是“救世主”与“灵丹妙药”，政府本身的行为也有其内在局限性，市场解决不好的问题，政府也不一定能解决得好。在现实生活中，政府失灵也是普遍存在的现象。我国某产煤大省由于事故频发，引起国土资源部的高度重视，于是派一个调查组对该省的煤矿生产情况进行了调查。经过多方的走访查证，调查组发现，煤矿生产事故多发与地方政府监管不力有着明显的关系，地方政府在开采证的发放以及安全措施的调查等方面的工作都存在着重大疏漏，而进一步的调查结果是，地方政府之所以监管不力与政府重要官员在煤矿持股有关。请问这一现象说明了什么问题？一、政府失灵（一）定义政府不能有效发挥其职能，履行其职能的现象。（二）原因1、信息失灵2、激励失灵3、决策程序的缺陷4、公共决策和执行中的经济人动机寻租：用较低的贿赂成本获得较高的收益或超额利润。一切利用行政权力换取经济利益的活动都可以称为寻租，如游说、疏通、拉关系、走后门等。这是一种并不产生直接的效益，只是将社会财富从一部分人手中转移到另一部分人手中的非生产性活动。寻租导致不同政府部门及官员争权夺权，影响政府声誉和增加廉政成本；妨碍公共政策的制定与执行，降低行政效率甚至危及政权稳定，是腐败的温床。（三）表现1、公共政策失效公共政策失效既可能与公共政策的制定相关也可能与执行相关。请思考以下案例导致公共政策失效的原因是什么？从福建长乐到福州要坐一个多小时的汽车才能到达，位置偏远导致机场客流量受到很大影响。当年在为福州机场选址时，因把握此事决策权的一位高官老家在长乐，出于带动家乡经济发展的考虑，决定将地址选在了长乐。2、公共物品供给的低效率公共物品的供给低效与公共物品提供的非竞争性、评估的困难以及监督的欠缺有关。请问以下案例中公共物品供给低效的产生原因是什么？外来务工者在厦门打工期间如遇到一些侵权问题可以寻求一些政府部门的帮助，其中，劳动与社会保障局在此过程中承担重要的职责。但是，市政府发现，外来务工者却经常会到市政府或法院门口静坐示威以获得帮助。询问之下方知，原来如果他们打维权热线经常没有效果，直接到局里反映情况却经常因为《劳动法》的限制而无法得到有效的帮助。3、内部性与政府扩张外部性导致市场失灵，内部性则导致政府失灵。内部性是指政府部门及其官员追求自身利益最大化而非公共利益最大化。内部性决定了政府部门及其官员的行为，是政府失灵的重要表现，也是导致政府扩张的主要原因。政府扩张主要是规模的扩大和人员的增加，是由政府对社会经济生活的全面干预导致的。在90年代的一次机构改革中，某地方政府为安排被精减下的人员组成了一个临时性的机构。该机构成立之后，考虑到其职能具有临时性质，存在被再次解散的危险，于是不但在工作中力争突出效果，通过媒体进行广泛宣传，而且以工作繁重为由，通过各种渠道进了大批人员，在人员不断增多的情况下，机构的层次得以增多，一些人得到了官职，机构领导的权限也相应增大。对此被管理对象提出，该机构的管理造成过多的牵制，希望政府考虑到其临时性工作已经基本完成，可予以取消。但市政府却难以下这一决定，因为该机构人数膨胀过快，人员一时难以安置，怕带来不安定因素，给自己找麻烦。请问在该案例中政府机构扩张的原因是什么？4、寻租及腐败寻租是政府干预的副产品，在有政府干预的地方就可能产生寻租现象。寻租必然导致腐败，寻租和腐败都是政府失灵的重要表现。某市政府规定，计算机等大件产品的采购必须统一由后勤服务中心进行。在实施中，各单位可对市场情况进行调查，提供产品需求，报后勤服务中心统一实施采购。某机构需要购置20台电脑，经过市场情况调查后，打算购置DELL电脑，但报到后勤服务中心后，中心以该电脑报价过高为由，要求该机构只能选国产的联想电脑，后该机构又选定了其中一家规模较大的代理机构，但中心以该机构报价不如他们推荐的另一家低为由，要求该机构必须购买由这家代理机构代理的联想电脑。后来发现，该市所有机构的电脑都是由这家代理机构代理的联想电脑。请思考后勤服务中心为什么要指定电脑代理商？（四）启示1、必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性及限度问题。2、必须随市场经济发展及经济体制变革及时进行政治——行政体制改革，尤其是转变政府职能。3、必须在政府机构中引入竞争机制，用市场的力量来改进政府的工作效率。4、必须加强改革决策和政府管理的法制化建设，尽快实现依法行政、依法治国。5、反腐败必须釜底抽薪，从体制及制度的创新上下功夫，从根本上消除寻租及腐败滋生的土壤与条件。二、政府失灵的矫正措施1、将政府部门从一部分经济事务中解脱出来政府过多地干预市场会同时导致市场失灵和政府失灵。2、从技术和制度环境入手技术层面：一是支持全社会的技术研究和创新；二是提高自身的技术水平。制度层面：改革政治体制、政府决策方式，制定有关法律和政策等。3、引入类似于私人部门的竞争方式引入蒂博特竞争机制，使公众象选择商品一样选择政府。4、加强公众及媒体的监督作用第三节政府履行职能的路径和工具选择1、政府部门直接“生产”确定和保护产权；维持市场竞争局面；保护弱势群体；保持宏观经济的稳定；协调和解决社会冲突等。2、委托给非营利组织与公众利益密切相关的公益活动。如消费者协会、妇联、行业协会等。3、委托给公共企业公用事业产品的提供，采取使用者付费的方式。4、委托给私人企业（1）签约外包政府行政机构雇佣私人企业来提供某项公共品或公共服务，两者以合同方式签订契约，规定双方的权利和义务。（2）特许经营由政府行政机构核准私人企业从事某种产品和服务的生产，政府部门往往保留价格的核准权，并采用使用者付费的制度。（3）财政补贴政府通过直接的资金补助、减免税、出口退税、低息贷款等方式来促使私人企业提供公共品或公共服务。（4）抵用券(voucher)政府发放给某些符合既定标准的人群，能替换相关的商品或服务的凭证。（5）公私合营(public-privatepartnership,PPP)由政府和私人企业各出一部分资金，成立一个合资公司来生产某种公共品。5、政府管制政府部门根据法律、法规以某种方式影响私人经济而采取的管理与监督的行为。经济性管制