公共管理学课件(正式)

二、公共管理与私人管理的相似与区别相似之处：两者在一般性管理职能、管理方法和管理技术上有类似性。区别之处：1.管理使命不同公共管理是为公众服务，追求公共利益；私人管理以营利为目的•公共管理是行政官僚为了帮助由选举产生的政治家满足公众对公共服务的需求而产生的；•私人部门管理最终依靠获利而生存•2.相较私人部门，公共管理的效率意识不强•3.公共管理强调责任性•4.公共组织中的人事管理较私人部门的人事管理要复杂得多。•三、公共物品•概念•公共物品的划分：•1.纯公共产品与准公共产品•2.有形公共产品和无形公共产品（法律、政府服务）•3.全国性公共产品与地方性公共产品•四、治理和善治•治理（governance）：泛指任何一种活动的协调方式•善治（goodgovernance)的基本要素：•合法、法治、负责、透明、有效第三节什么是公共管理学•一、对公共管理学的三种不同理解•1.公共管理学等同于公共行政学•2.公共管理学是公共行政学的一个分支学科•3.公共管理学是一种新的研究途径、研究范式或新的研究框架•二、公共管理的研究对象•公共管理学是一门综合运用各种学科知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，其目标是促进公共组织(主要是政府）更有效地提供公共产品的学问。•传统的公共行政关注点是政府行政机关的行政管理活动。•三、公共管理学的学科特征•1.研究对象超越了传统的政府行政机关，扩展到其他政府机关和非营利组织•2.公共管理学具有跨学科、综合性的特征•更多地依赖于经济学理论和方法，并日益和工商管理学相融合•3.公共管理学的研究焦点由公共组织的“内部”转向“外部”，由重视公共组织内部的执行和程序问题转向重视公共项目的结果和绩效（Result，OutcomesandPerformance）•4.公共管理学也涉及到其他一些重大的主题•如公共选择、集体行动的逻辑、委托－代理问题、产权、交易成本、交换范式、制度安排与创新、政府失灵等等。•5.公共管理学既是实证研究也带有规范研究的特征•6.公共管理学具有实践性格假定人们在行动中总是寻求回报并避免支出；回报在社会系统中是稀缺的并且不衡分布；人们通过交换获取回报•五、公共管理学的研究路径和方法•1.研究路径•早期研究方法：描述性的，对政府制度、法规和机构进行研究；•1920年代以后，侧重于行政管理原则的探索和概括；•1930－1940年代，采用经验科学研究方法，如观察、实验、模拟、抽样、访谈、调查等•当前，更多地采用经济学的理论假定、概念框架和分析方法、技术•受到公共选择理论和新制度经济学较大的影响。•公共选择理论的研究假定：•“经济人”假说，交换范式，方法论个人主义•政治行动者个人都是被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。•新制度经济学的主要观点：•强调制度在社会经济生活中的决定性作用•认为制度自身是人类设计的产物•制度之所以存在是由于它们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本•在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制•制度可以分为正式制度和非正式制度•制度规定了行为角色、约束行为和形成期望，不仅增加或减少交易成本，也能形成偏好。••六、研究方法•系统研究•比较分析•实验分析•案例分析第四节市场经济与公共管理•一、历史透视中的公共管理•农业社会：政府规模小，结构简单，管理目标单一化•工业社会：政府职能增多，走向专业化和职业化•现代社会：政府组织扩张，行政权力相对扩大•二、公共管理的实践与不同模式•1.在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。•自由经济时代，政府经济政策奉行的三个原则:•私有财产神圣不可侵犯•契约原则•自我负责原则•••“大萧条”以后，政府对经济的干预加强•罗斯福新政的3R政策：•第一阶段经济复兴政策，出台《紧急银行法》、《农业调整法》、《全国工业复兴法》•第二阶段社会改革措施，制定最低工资和最高工时；《联邦紧急救济法》（1933）；《社会保险法》、《全国劳工关系法》、《公用事业法》、《公平劳动法》、《税收法》（1935）•1970年代以后，新自由主义经济思潮兴起，政府管理改革开始发轫①调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能②利用市场和社会力量提供公共服务③改革政府内部管理体制•2.由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理模式也是迥异的：•英美市场主导模式•欧洲或莱茵模式•东亚政府主导模式•三、我国政府管理的改革•完成从计划经济到市场经济的转变，适应现代市场经济。•主要任务：•1.建立完善的市场经济体制•2.行政管理体制改革•3.建立高效廉洁的公务员队伍第二章公共组织理论•组织优势的一个案例：公司••股份有限责任公司是近代人类历史中一项最重要的发明；如果没有它，连蒸汽机、电力技术发明的重要性也得大打折扣。•————巴特勒•（20世纪初美国著名经济学家、哥伦比亚大学校长）•西洋诸国，开物成务，往往有萃千万人之力，而尚虞其薄且弱者，则合通国之力以为之。于是有鸠集公司之一法。官绅商民，各随贫富为买股多寡。利害相共，故人无异心，上下相维，故举无败事。由是纠众智以为智，众能以为能，众财以为财。其端始于工商，其究可赞造化。尽其能事，移山可也，填海可也，驱驾风电、制御水火，亦可也。……西洋诸国，所以横绝四海，莫之能御者，其不以此也哉————薛福成第二章公共组织理论•第一节公共组织的概述•第二节公共组织的结构•第三节公共组织的过程和行为第二章公共组织理论•第一节公共组织概述一、公共组织的共性1.组织是人们在相互交往中形成的一定的行为关系（例如，哈耶克的自发扩张秩序【自由、竞争和规则】）2.组织有特定的目标3.组织有一定的结构和行为方式4.组织有其内在的精神意识，系统化为组织文化5.组织是一个开放系统，随组织环境的变化而有机发展•组织的定义：指一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识、并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。其中组织目标和行为是组织的本质特征。•公共组织的定义：以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，既包括政府组织，也包括第三部门组织。•二、组织的构成要素1.组织成员（人和人际关系）2.组织目标3.职能范围(明确组织的工作任务和活动领域）4.机构设置（即内部如何分工，如何确立承载权力的机构）5.职位设置（保证权力的流动和组织资源的整合和分配）6.权力与职位（认可与职位相对应的权力)7.权责划分(确认组织内部各部门、层次、成员之间的相互关系）8.规章制度9.团体意识（共同的心理基础）10.组织设计(组织结构的分化、整合以及组织目标的修正）11.支持硬件12.技术和信息（科学技术和“政治技术”）•三、公共组织的类型•1.财务——会计标准类型•2.公共权力标准分类•强制性组织：权力来源是宪法和法律，依靠公共权力对公共事务进行强制性管理。•半强制性组织：以市场为手段，对当事人进行强制性管理，这种强制性是可以对抗的。•非强制性组织：其最大特点是非强制性和服务性•3.权威与等级机构标准分类•这种分类的“灵感”来源于企业车间或作业面的微观管理而产生的科学管理理论①古典模型（主要特征）古典模型中组织具有四个要素：目标、过程、顾客、领域上述四个要素，必有一个是居于优先位置行政部门是为了主要目标而设置的，每个部门都有助于目标的实现任何上级职能有效监督数量有限的下属行政权威和责任授予单一行政人员而非委员会垂直领导活动和参谋活动被严格加以区分②官僚模型官僚模型组织的基础是理性和合法权威，即根据组织内所处地位而产生职权，职权依理性建立的标准、法律和规章制度内确立。官僚理论坚信稳定的服从必须依靠对合法性的信念和对系统命令的服从。在官僚模型中对个体的服从是依靠非人格化的规则，理性即意味着效率官僚模型的特点：基于职能专业化的劳动分工有明确的职权等级制有与任职者和职责相关的规章制度有处理工作的程序系统人与人之间的关系非人格化雇员的选择和提升以其技术能力为基础③第三部门行政管理公共事务由多人的董事会或委员会来管理政府的许多工作通过合同委托给其它部门来完成政府不能随意利用等级命令来管理代理商行政组织不是孤立地处理公共事务，而是往往和其它公共组织形成一个网络，由网络来实现目标。第二节公共组织的结构•一、管理层级和管理幅度•管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。•管理幅度是指一名上级管理者或者一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数量。••一般说，管理层级和管理幅度在一定规模的组织内呈反比关系。•管理层次多、管理幅度小的组织结构称之为尖形结构。优点是权力集中、分工明确•缺点是信息链长，工作缺乏灵活性。•管理层级少，管理幅度大的组织结构称之为扁平结构，优点是下级有较大自主权，决策执行面广、灵活，信息传递迅速；缺点是组织较松散，集体行动难以协调。••二、公共组织的一般结构形式•1.直线结构•单一垂直领导，结构简单，领导隶属关系明确，每个层级中的个人或者组织只有一个领导，不与相邻个人或组织发生命令与服从关系。•2.职能结构•在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级实行领导。每个上级部门并没有单一服从自己的下级部门，每个下级部门也不是单一只服从一个上级部门。•3.直线－职能制•这种结构综合了直线制和职能制的特征，加强水平层次的协调领导，同时，在每一个下级部门只有一个明确的上级领导的基础上，接受其它相关上级部门的指导和监督。•4.矩阵结构•矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构履行工作任务的结构。这种组织结构中垂直领导与水平领导是并重的，即保持了组织成员的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。矩阵式组织结构的案例•1987年，加州伯克利大学电子工程专业出身的叶成辉在美国加入IBM旧金山公司，成为一名程序员。因为不喜欢编程等技术类的工作，梦想着做生意(DOBUSINESS)、当经理(比较喜欢跟人沟通)，他便主动请缨到销售部门去做，经过了差不多5年时间的努力，获得提升，成为一线的经理。随后，叶先生回到IBM香港公司，做产品经理。由于个人斗志旺盛，业绩不错，而且官运亨通，差不多每两年他都能够蹦一个台阶，如今，叶成辉已经是IBM大中华区服务器系统事业部AS/400产品的总经理。•IBM既按地域分区，如亚太区、中国区、华南区等；又按产品体系划分事业部，如PC、服务器、软件等事业部；既按照银行、电信、中小企业等行业划分；也有销售、渠道、支持等不同的职能划分；等等，所有这些纵横交错的部门划分有机地结合成为一体。对于这个矩阵中的某一位员工比如叶成辉经理而言，他就既是IBM大中华区的一员，又是IBM公司AS/400产品体系中的一员，当然还可以按照另外的标准把他划分在其他的部门里。•矩阵组织能够弥补对企业进行单一划分带来的不足，把各种企业划分的好处充分发挥出来。显然，如果不对企业进行地域上的细分，比如说只有大中华而没有华南、华东、香港、台湾，就无法针对各地区市场的特点把工作深入下去。而如果只进行地域上的划分，对某一种产品比如AS/400而言，就不会有一个人能够非常了解这个产品在各地表现出来的特点，因为每个地区都会只看重该地区整盘的生意。再比如按照行业划分，就会专门有人来研究各个行业客户对IBM产品的需求，从而更加有效地把握住各种产品的重点市场。•三、我国政府组织的结构•（一）、纵向结构•宏观纵向结构•1.两级制•2.三级制•3.四级制•微观纵向结构•微观纵向结构指行政组织内部的工作层次•（二）横向结构•横向结构是反映同级新政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。•四、行政组织体制的基本类型•1.首长制与委员制度•划分依据是行政组织中最高决策权所属人数。•首长制是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。如美国总统、我国的国务院总理•优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少组织摩擦和损耗•缺点：容易导致滥用权力，独断权力，压制民主•委员会制：行政组织的法定最高决策