公共管理学课件：01导论

湖南工业大学商学院黄国平18890246658，[e-mail]公共管理学PublicManagement引导案例撒切尔夫人：弗里德曼的忠实信徒1980年代西方国家政策向市场化程度加深。弗里德曼：私有制和物价稳定撒切尔：国有企业私有化，控制货币1970年代末和1980年代初西方国家兴起了一场公共行政改革运动，这场运动以1979年英国首相撒切尔夫人上台为标志。MargaretH.Thatcher第一章导论：变革的时代•时代背景与范式转移•行政与管理•公共部门改革•公共部门变革的动力•公共管理学1.1引言：时代背景与范式转移20世纪后期：公共行政开始向公共管理转移公共管理：公共部门组织、管理、治理的新范式行政官员：从执行他人指令到为结果的实现承担个人责任公共管理模式仍受到质疑和挑战传统的公共行政范式已经退出历史舞台（1）“行政”与“管理”的语义分析词源：行政•Administration一词首先来自“minor”,进行服务。Minister:大臣，臣服，君臣：决策与服从关系。拉丁文administrare，意为执行事务。行：做，办，推行。政：政治，家庭或团体的事务。•“行政”一词在中国最早见于春秋《左传》“行其政令”、“行其政事”。•战国时的《纲鉴易知录》记载：“召公、周公行政”。行政意为执行政令、推行政务。1.2行政与管理词源：管理•Management。Manual:手工？manage:设法做到，达到目标•管：管辖、管制、管束•理：【說文徐註】治玉治民皆曰理•管理：负责某项工作，保管和料理日常使用时的语义•行政：办公室工作、文秘工作、后勤工作、人事、财务工作。市政府办行政科。•管理：公司高管，高校校长、各院院长。•交叉：单位的职能部门，高校处室（中层管理人员）•谁更高？语义小结同：行政中包含有管理的含义行政与管理意义有交叉，有时交替使用异：行政:执行、服务；管理：控制、目标管理的含义比行政更加宽泛（2）学术界关于公共管理与公共行政的三种不同观点公共管理在实践上是以市场化和企业精神为主要特征的行政改革；在理论上，为改革提供支持的理论与观点将公共管理看做一种不同于公共行政和公共政策的新途径、新范式或新的学科框架认为公共管理是公共行政的属概念，公共管理范围更广泛、公共行政只是其中的一部分新学派新范式属概念（3）作为两种不同范式的公共管理与公共行政区别：公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。1.3公共部门改革传统公共行政走向终结新公共管理崛起公共行政的终结•官僚化的组织原则•存在一种最佳工作方式•官僚供给原则•政治与行政二分•公务员有追求公共利益的动力•公共行政是一种特殊活动形式•公共领域的任务是“行政性”的传统公共行政的七条原则受到挑战“新公共管理”出现1980年代：英国、新西兰、澳大利亚1991年：“新公共管理（NPM）”概念出现公共管理是比NPM更有用的概念公共管理与私人管理的区别公共部门的决策具有强制性公共部门的问责更加复杂公共管理的议程大部分由政治家所强加衡量公共部门的产出或者效率难度更大公共部门的规模和多样性使得控制和协调困难是否需要一种不同于私人部门的特殊管理方式传统行政管理模式是否管理公共部门的唯一有效模式1.4公共部门变革的动力对公共部门的抨击经济理论的变革私人部门变革的影响科技的变革对公共部门的抨击公共部门规模过大范围过大官僚制缺陷经济理论的变革新古典主义的兴起在20世纪70年代，新古典主义经济学理论认为，政府本身恰恰是限制经济增长与经济自由的经济问题，较小规模的政府通过提高经济效率可以提高社会总体福利；不是由政府通过官僚机制强制人们从事各种活动，而是由市场来进行，市场机制在任何方面都具有优势。1、公共选择理论布坎南（JamesM.Buchannan,1919—2013），1986年诺贝尔经济学奖得主，公共选择学派的创始人和领袖。公共选择理论是布坎南等人创立的一种不同于凯恩斯主义的新公共经济理论，其突出的特点是把政治决策的分析和经济学理论结合起来，即用经济学的方法研究政治问题的一种理论。正如布坎南所说，公共选择理论“是经济学在政治学中的应用，公共选择的主题就是政治科学的主题：国家理论，选举规则，选民行为，党派政治，官僚体制等等”。含义：通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。结论：官僚制运行不好是因为个体官僚追求个人效用最大化、自身福利最大化导致的。公共选择理论断定，最好的结果应是市场作用的最大化和政府作用的最小化。1、公共选择理论1、公共选择理论公共选择理论提出解决问题的主张包括：市场机制与个人选择；分权化；公共服务组织小规模化；自由化。2、委托代理理论（1）产生背景（2）主要内容（3）对公共管理学的影响2、委托代理理论（1）产生背景起源于对私人部门所有者与经营者或雇员之间关系的研究。在专业化分工的条件下，由于每个人都不可能是自给自足者，因此一种所谓的“委托—代理”（Principal-Agent)关系便会相伴而生。委托人与代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。2、委托代理理论（2）主要内容基本假定：处于委托—代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。由于有两方面的影响：一为代理人的行为不能直接和无代价地由委托人观察出来；二是最终的实绩既受代理人努力程度的影响，也取决于其他一些不可控的随机因素，于是代理人不一定为委托人的利益服务，甚至不惜以牺牲委托人的利益为代价来谋取私利。2、委托代理理论（2）主要内容委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题：一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。2、委托代理理论（3）对公共管理学的影响主张把公共部门的事务尽可能多地签约外包出去。通过签约外包，代理关系就变成私营部门的代理关系，效果更佳，同时，合同关系可以适用于员工和组织；选择代理人的观点影响到公共服务哪些可以让私营部门提供，哪些应由政府提供。3、交易成本理论（新制度经济学）（1）产生背景（2）主要内容（3）对公共管理学的影响3、交易成本理论（新制度经济学）（1）产生背景最早起源于20世纪30年代，自20世纪70年代中叶后，研究交易成本的经济学派成为现代经济学发展中最为活跃的一个学派。科斯（RonalH.Coase),1937，《企业的性质》威廉姆森（OliverE.Williamson)3、交易成本理论（新制度经济学）（2）主要内容对交易没有成本的概念提出了挑战。所谓交易成本，是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。科斯将之概括为：搜寻成本、谈判成本、缔约成本、执行成本和监督成本。交易成本理论关注的焦点是如何降低交易费用。合理的制度安排和制度创新，能够有效地控制与减少交易成本的支出，提高经济活动的内在效率，促进经济可持续增长。3、交易成本理论（新制度经济学）（3）对公共管理学的影响该理论阐明了一个公司在何种情况下可能会偏好市场检验或签订合同的方法而不是在公司内部完成某些工作。这种情况同样适用于公共部门：如果采用签约外包的形式来降低行政经费并产生某种竞争将有可能使某些交易只付出较低的成本。私营部门的变革竞争全球化技术革命现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质与形式发生了重大的变化；现代通信与信息技术革命对传统公共行政提出变革的要求。1.5公共管理学1、西方学者对公共管理学的研究波兹曼（Bozeman）的二途径说：P途径与B途径即公共政策途径（Publicpolicyapproach，P途径）和企业管理途径（Businessapproach，B途径）。P途径强调的是与政策分析的渊源关系，有如下特征：第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。B途径的公共管理主张师法企业，其特征是：偏爱企业管理的原则；对公、私部门的差异不作严格区分；除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调公共管理的过程进行管理；在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。罗森布罗姆（Rosenbloom）的三途径说：即管理途径、政治途径与法律途径管理途径：分传统管理途径、新公共管理途径政治途径：把公共管理视为政治过程，推崇“代表性、政治回应性、责任”等价值法律途径：讲公共管理视为在特定情境中应用法律、实施法律的活动，突出公共管理当中主权、机构和规制的重要性。格恩（Gunn）的“第三条道路”说：介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”公共管理在干“什么”（what）与“为何”（why）层面是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”（How）层面是沿袭企业管理。是一种实用主义的选择欧文·休斯（OwenE.Hughes）：公共行政、公共政策和公共管理都是对公共部门的研究，是三种不同的范式或途径。并把从传统公共行政模型转换而来“新公共管理”或“管理主义”等称为公共管理范式。但不赞成用“新公共管理”一词。胡德（Hood）：公共管理即国家的艺术，能够松散地被定义为如何设计和运作公共服务部门并且细化政府执行部门的工作。2、中国学者对公共管理的研究中国学者是在研究西方的新公共管理运动时对公共管理的概念进行了探讨，实际上是按照自己的理解对西方学者的观点进行了归纳。代表性的公共管理学者张成福、陈振明、汪玉凯等。中国学者所指的公共管理通常还包括非营利组织的管理。1.6结论随着1980年代开始的改革进程的加速，传统公共行政模式已经被公共管理模式所逐步取代。改革仍然有很大压力，受到各方质疑，但改革的方向不可逆转。公共管理作为一种新范式值得我们去研究。本课程的内容框架•公共管理基本问题第一部分（第1-2章）：•公共部门研究的各种途径第二部分（第3-6章）：•公共部门与外部主体的互动关系第三部分（第7-9章）：•公共部门的内部管理问题第四部分（10-13章）：•公共管理范式的适用性与普遍性问题第五部分（14-15章）