第三章--公共政策环境

公共政策学第三章公共政策环境LOGO目录32政策环境概述1政策网络社会变迁4442政策环境分析LOGO什么是环境？围绕着某一事物(通常称其为主体)并对该事物会产生某些影响的所有外界事物(通常称其为客体)，即环境是指某个主体周围的情况和条件。按照属性可以分为：自然环境、人工环境、社会环境。第一节政策环境概述一、政策环境的概念LOGO公共政策基于一定的环境条件而产生，致力于解决环境中的某些矛盾，最后对环境产生一定的影响，这是一个双向的过程，二者完成了相互交流，达到新的和谐稳定的状态。两者之间的联系最早由美国哈佛大学的教授高斯提出。1961年美国夏威夷大学教授雷格斯出版了《行政生态学》。第一节政策环境概述一、政策环境的概念LOGO公共政策环境是指影响公共政策的所有外部因素的总和。1.公共政策环境是一个包含大量因素的庞大而复杂的系统；2.公共政策环境对于公共政策的制定具有十分重大的影响，它决定了公共政策的必要性以及公共政策执行的效果；3.公共政策环境与公共政策之间不断进行各种资源和信息的交流，构成一个循环的系统。第一节政策环境概述一、政策环境的概念LOGO公共政策环境是公共政策赖以存在的前提和基础公共政策必须适应政策环境政策环境的改变是公共政策变革的压力和动力公共政策对于政策环境具有能动的反作用第一节政策环境概述二、公共政策与政策环境的相互关系生产力发展，出现阶级，出现公共政策；而且随着社会规模的不断扩大，生产力水平的不断提高，社会生产关系日趋负责，公共政策也不断的复杂化、专业化和体系化。公共政策既不能脱离政策环境单独存在，也不能超越政策环境而存在，不同的政策适用于不同的政策环境。政策环境的改变是客观存在的，迫使公共政策做出调整以适应新的环境。公共政策的执行必然会对政策环境产生影响，从而部分的改变政策环境，具有能动的反作用。LOGO复杂性：政策环境并不仅仅是一个因素构成的简单系统，也不仅仅局限于某个区域，随着社会的不断进步，政策环境所涉及的范围越来越大，影响程度也越来越深，可以分为国内环境、国际环境；历史环境、现实环境；物质环境、精神环境等。多元性：同一个层面的政策环境也有许多不同的利益和价值取向的存在，会致使公共政策很难兼顾各种利益群特的利益，并摇摆不定。特殊性：政策环境对于具体的公共政策来说是各不相同的。可变性：即政策环境是不断变化的体系，主要包括自身不断的变化发展和由于公共政策本身的影响造成的变化。第一节政策环境概述三、政策环境的特征LOGO一个国家所处的地理位置和自然状况，包括地形、地貌、气候、自然资源、土壤、水系、矿藏和人种构成等。地理自然环境是一个国家生存和发展的物质基础，也是国家经济建设的立足点和出发点，构成政策系统最基础、最稳定的环境。但不宜过分夸大地理环境对政策系统的制约作用而忽略政策系统自身的能动作用，则会导致机械唯物主义的“地理环境决定论”。第二节政策环境分析一、地理自然环境LOGO对政策系统的生存、发展与运行具有重要影响的各种经济因素的总和。其影响公共政策的主要外化形式是经济制度（经济制度和政治制度的区分）。经济环境影响和制约公共政策的四个方面：1.经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点；提供了政策系统运行所必需的资源；影响政策系统的经济目标取向；不同的经济形态对系统提出了不同的要求。第二节政策环境分析二、经济环境LOGO对公共政策有重要影响的各种直至要素的总和，包括政治体制、政治结构、政治文化等，是公共政策最直接的影响因素。对公共政策的影响：1.政治制度和政治体制影响政策系统的性质；2.政治文化成为个人和社会的特定行为方式与价值观念，进而影响公共政策的制定和行使过程；3.环境影响政策的民主化程度和合法化程度。第二节政策环境分析三、政治环境LOGO对公共政策产生影响的社会状况与文化状况的总和，包括人口规模、性别比例、受教育程度、民族构成、社会道德、社会风尚等。社会文化环境决定了公共政策的制定者和执行者的素质构成；社会文化环境决定了公共政策受众的素质。第二节政策环境分析四、社会文化环境LOGO一国与他国的相互关系以及他国之间的相互关系的总称。全球化的趋势。影响着公共政策的价值选择、目标选择、以及公共政策的制定和执行模式。政策一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合，具有多样性、变动性、主观性和人为性等特点。第二节政策环境分析五、国际环境六、国际环境LOGO网络---由具有无结构性质的节点与相互作用关系构成的体系。政策网络---是一种分析政策参与过程中团体与政府关系的方法，它是一群行动者之间建立某种稳定程度的社会关系形态，以促使政策问题或方案的形成或发展。当团体与政府交换信息，而且此项信息的交换使得团体在某种政策领域中获得利益时，即产生政策网络。第三节政策网络一、政策网络概述LOGO第三节政策网络产生背景---铁三角行政管理机构利益集团立法委员会一、政策网络概述LOGO第三节政策网络产生背景---原因一、政策网络概述交流信息和意见的交换交换资源的需要结盟的需要追逐权力的需要协调的需要---一般而言，政策网络形成的基础是利益纽带，相关主体为了交流资源，包括信息、资金、人员与服务而结成网络。然而，网络主体也可能出于共同的兴趣与相互间的义务而参与网络，或者因为共同的信念体系，对某个政策问题产生的原因有一致的看法并形成统一的解决方案。LOGO罗茨认为政策网络中利益集团与政府的关系是部门性，所谓部门性乃是执政府各部门或各部门所属单位与利益团体的关系。罗茨从其对地方政府的研究中，证明利益团体与政府的关系不是零和的，而是相互依赖的。政府希望达成特定的政策目标，利益团体希望自己影响政策，团体与政府之间相互依赖。进而，支配的联盟保有自由裁量，决定游戏规则，管制互换的过程。第三节政策网络二、政策网络的关系类型---罗茨的模式LOGO罗茨的政策网络分析架构建立在包含下列五个基本命题的权力相互以来基础上：任何一个组织必须依靠其他组织的资源；为了组织目标的达成，组织必须彼此交换资源；处于支配地位的联盟能够有较大自主权，决定交换何种资源；支配性的联盟有能力在游戏规则中，采取各种策略管制交换过程；主动权的差异是互动组织目标与潜在相对权利的产物。第三节政策网络二、政策网络的关系类型---罗茨的模式LOGO罗茨认为根据权力相互依赖关系为核心可以从五个标准来区分各种政策网络类型。利益的群体：参与网络的利益团体，到底是服务的、功能的、地域的、还是扈从的团体；成员：参与成员是公共或私人团体；垂直的相互依赖：政策网络依赖的程度，到底是依赖上面层级还是下面层级；平行的相互依赖：网络之间是何种相互联结的关系；资源的分配：参与团体拥有什么资源去交换。第三节政策网络二、政策网络的关系类型---罗茨的模式LOGO罗根据这五个层面的标准，罗茨界定了五种类型的政策网络，这些网络根据参与者人数以及资源的分配进一步区分如下：（1）政策共同体或地域性的网络：它是一种具有高度稳定与限制性成员的网络，垂直的相互依赖建立在共同传达服务的责任基础上，它与其他网络隔离。这种网络具有高度垂直依赖性与有限的平行沟通，它们是高度整合的。政策共同体主要建立在政府的功能利益上，例如苏格兰、威尔士、北爱尔兰，则称地域性的网络。（2）专业网络：这是专业团体支配的网络，如自来水服务网络。专业网络代表特殊专业的利益，并具有实质性的垂直互赖关系，与其他的网络有所隔离。（3）府际网络：指代表地方政府利益的网络，这一网络的最大特点是有限的地方参与者追求地方上提供的所有服务。这一网络垂直的相互依赖有限，但有广泛的平行沟通，以及能渗透到其他网络。（4）制造者网络：这是经济团体（包括公共部门与私人部门）扮演主要角色的网络，网络成员流动性高，垂直的相互依赖关系有限，政府依赖这些经济团体传送物质与传播专业知识。（5）议题网络：议题网络的特点是参者人数众多、垂直的互赖关系有限、平行的沟通并未整合。网络整合度低，相当不稳定；成员多，来来去去。故不能成为稳定的网络。第三节政策网络二、政策网络的关系类型---罗茨的模式LOGO第三节政策网络二、政策网络的关系类型---罗茨的模式LOGO社会变迁---社会制度、社会结构、社会组织、社会人口、社会规范、哲学、宗教、文学艺术、风俗习惯等一切社会现象突发的、急剧的变化或渐进的、缓慢的变化。我们主要讨论政策环境在短期内发声的急剧变化，称之为“转型期”，具有以下特点：1.变异性：不同于常态环境的调整，转型期的环境是重构；2.流动性：各种资源的流动速度大大加快，流动的规模也急剧膨胀。第四节社会变迁---转型期中国政策环境概述一、社会变迁---一种特殊的政策环境LOGO1.公共政策的周期缩短，政策风险增大；2.转型期政策环境迫使大量公共政策在短期内终结，使公共政策终结遭遇多重障碍；3.公共政策执行过程阻力增加，政策的实效削弱；4.政策环境的变化使得公共政策缺乏稳定性，过渡型政策增多；5.转型期政策环境的变化使得社会呈现多元化特征，公共政策的价值体系和受益面受到影响。第四节社会变迁---转型期中国政策环境概述二、转型期政策环境对公共政策的影响转型期快速变化的公共政策环境要求加快公共政策的反馈过程，提高公共政策对环境的灵敏程度。转型期复杂的政策环境使公共政策执行难度加大，要求公共政策必须严密而有效，要求比较长的政策制定周期。灵敏度严密性当大量的公共政策在很短时间内同时终结的时候，公众会因为不确定性而产生整体性的危机感，降低公众对于变革的欲望，甚至是持有反对态度，反对一切结果模糊的政策终结过程，从而使政策终结面临来自公众的阻力而难以施行。一个新的公共政策的执行需要一个相对稳定的政策环境，新的环境政策对于公共政策的执行有可能产生阻碍，削弱公共政策的实效；同时公共政策的执行系统本身也由于转型期的政策环境变化而被削弱，更加剧了公共政策执行过程中的困难。当公共政策环境的变迁速度与公共政策的执行周期相比不能忽略的时候，公共政策就面临着时效性的难题，因而大量的过渡性政策应运而生，整体缺乏稳定性，使得社会公众对于政策和政府的信心不足，阻碍了公共政策的有效实施；同时政府方面制定政策非常被动，易造成管理的重叠和真空状态并存的局面。转型期的社会文化和价值体系都呈现多元化的特征，导致政策网络日趋复杂，公共政策的不确定因素增加；同时，社会阶层增多，利益集团随之增多，政策的制定和实施众口难调，政策的受益面受到了制约；另外，政府丧失了自己的价值体系和组织文化，加上转型期的规制削弱，会导致官僚体系倾向于选择使自身利益最大化的公共政策，更加影响公共政策的受益面。LOGO政策环境的变化形成了两种力量：一种是推动公共政策变革的力量；一种是阻碍公共政策变革的力量。适度稳定的公共政策环境和公共政策体系是公共政策发挥良好效果的先决条件。公共政策需要相对稳定的政策环境的配合，而政策环境的改善也要以相对稳定的公共政策为基础。从政策环境的类型来分析，当前我国的公共政策过程的基本思路应该是：保持地理环境的可持续发展，鼓励经济环境的变革，适度推动政治环境的变革，保持社会文化环境和国际环境的相对稳定，灵活机动的处理工作环境。第四节社会变迁---转型期中国政策环境概述三、政策与环境的稳定谢谢！LOGO《行政生态学》人类历史上的三个社会形态：a)融合型：以农业经济为基础的行政生态，其特点是没有明确、细致的社会分工，与之对应的行政模式没有专业化的行政机构，行政行为与政治行为、立法行为、司法行为、战争行为等混杂一起的，权力来自君主，实行人治而非法制，如同白色光一样。b)衍射型：是以工业经济为基础的行政生态，工业化生产方式中有明确、细致的分工，与之对应的行政模式具有明确、精细的行政分工，通过分工明确的职能机构，执行不同的行政职能，以提高行政效率与管理的科学性，其行政生态如同白光经过棱柱体的折射后衍射为赤橙黄绿青蓝紫。c)棱柱型：是农业社会向工业社会过渡时期的一种行政生态，即具有融合型的一些特征又具有衍射型的一些特征，既保持传统社会的一