第二章公共组织与公共管理者

第二章公共组织与公共管理者谌立平[e-mail]13034871970第一节公共组织概述一、组织与公共组织的概念1、组织及其特征(1)组织的定义切斯特·巴纳德的观点：“一个有意识地协调两人或两人以上活动与力量的系统。”（引自[美]尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》(第八版)，94页，北京，中国人民大学出版社，2002）赫伯特·西蒙的观点：任何一个组织，其实质是“一个人类群体当中的信息沟通与相互关系的复杂模式”。（引自朱国云：《组织理论：历史与流派》，217页，南京，南京大学出版社，1997）卡斯特和罗森茨韦克的观点：组织是“(1)有目标的，即怀有某种目的人群；(2)心理系统，即群体中相互作用的人群；(3)技术系统，即运用知识和技能的人群；(4)有结构的活力整体，即在特定关系模式中一起工作的人群。”（引白唐兴霖编：《公共行政组织原理、体系与范围》，3页，广州，中山大学出版社，2001）组织的定义组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。(2)组织的特征组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；组织有着某种特定的目标；组织有一定的结构和行为方式；组织有其内在的精神意识，这种精神意识并非自发形成，而是有意养成的，最终系统化为组织文化；组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。2、公共组织的含义(1)学者们的不同观点:戴维·H·罗森布鲁姆等的观点：公共组织是“一个基于合作而组成的公共团体；其范围涵盖了行政、议会、司法三个政府部门与相关组织；在公共政策的制定方面发挥重要作用，因而是政治过程的组成部分；与民营部门管理在许多重要的方面存在明显差异；与民营部门或个人亦有密切之关系”。（引自[美]戴维·H·罗森布鲁姆等：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》(第五版)，5页）张成福等人的观点：“公共组织，从广义而言，凡是不以营利为目的，而是服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织；从狭义上来看，乃是行使行政权，达成公共目的的组织”。（张成福、党秀云：《公共管理学》，130页，北京，中国人民大学出版社，2001）陈振明等人的观点：“公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括了第三部门组织。而狭义的公共组织指的就是国家机关组织”。（陈振明：《公共管理学》，42页，北京：中国人民大学出版社，2005）(2)对公共组织内涵的4点理解：其一，从组织目的来看，公共组织是国家为实现一定的目标，根据宪法和法律，将专职人员和若干部门按特定的结构形式组合起来，并依法对国家事务进行管理的系统。其二，从与私人管理组织相区别的角度来看，“公共”是相对于“赢利的”、“私人的”或“企业的”的组织来说的．亦即公共组织是公共(public)部门或公共服务机构而不是私人企业或私人机构。其三，从公共组织管理范围上来看，公共组织有广义和狭义之分，广义的公共组织既包括政府系统，也包括企业、事业单位中具有行政职能的组织；狭义的公共组织仅指国家的政府序列的管理组织。我们所研究的组织是狭义的公共组织。其四，从组织结构来看，公共组织包括行政人员、行政机关、行政机构等的职责、权限、活动程序等有关的条文、行政规章及其他规章制度。公共组织的定义：公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。其中政府组织是最重要的公共组织，除政府组织之外，非营利组织、中介组织、立法与司法机构等社会组织也都属于公共组织。西方国家公共组织构成公共组织公益性组织互益性组织政府组织非政府组织基金会实体型机构经济性团体社会性团体其他互助合作团体中国公共组织的构成公共组织事业单位民办非企业单位政府组织非政府公共组织社会团体3、公共组织的特征第一种观点:7特征说其一，公务性其二，合法性其三，权威性其四，广泛性其五，层级性其六，强制性其七，系统性第二种观点:5特征说其一,公共性其二,非非营利性其三,合法性其四,组织性其五,服务性第三种观点:6特征说其一,以增进公共利益为目的第二,公共组织的活动手法律的明确限制并具有权威性其三,公共组织受到高度的公共监督其四,公共组织的活动具有政治性其五,公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊其六,公共组织具有一定的独占性二、公共组织的构成要素第一种观点:12要素说(由12个要素构成)1、组织人员7、权责关系2、组织目标8、规章制度3、职能范围9、团体意识4、机构设置10、组织设计5、职位设置11、支持硬件6、权力与职权12、技术和信息(陈振明:《公共管理学》，44-46页，北京：中国人民大学出版社，2005.)第二种观点:物质和精神要素说物质要素:人员经费物资设备精神要素:目标责权结构人际关系(王乐夫等:《公共管理学》，86-87页，北京：中国人民大学出版社，2008.)第三种观点:9要素说(由9个要素构成)1、组织目标6、职位设置2、组织人员7、权责关系3、物质要素8、规章制度4、职能范围9、团体意识5、机构设置(王德高:《公共管理学》，31-33页，武汉：武汉大学出版社，2005.)三、公共组织的类型依据不同的分类标准，可划分多种类型：1、根据组织权限范围大小分为:(1)中央公共组织;(2)地方公共组织2、根据是否拥有行政权力及其大小分为:(1)政府组织;(2)非营利组织;(3)准政府组织3、根据组织公共程度高低分为:(1)政府组织;(2)第三部门组织(非公非私)4、根据管理公共事务的不同分为:管理文化、科技、教育、国防、公安、外交等事务的各种公共组织5、按财务——会计标准分类按照美国注册会计师协会1978年发布的会计准则，公共组织大体可分为六种类型：(1)政府机构(2)教育组织(3)健康和福利组织(4)宗教组织(5)慈善组织(6)基金会6、按公共权力标准分类其一，强制型公共组织（主要指政府组织）其二，半强制型公共组织（各种形式的仲裁委员会、消费者权益保障委员会、各种行业协会等准政府组织)）其三，非强制型公共组织（非营利组织，主要是各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、慈善、教育、宗教、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构等）7、按权威与等级结构标准分类公共组织划分为三种模型:其一，古典模型1937年，美国管理学家古利克和厄威克出版了《行政管理科学论文集》，提出了古典模型八项标准：（1）使人员适应组织结构；（2）承认一个高层经理为权威的来源；（3）坚持统一指挥；（4）使用专业人员和一般工作人员；（5）按照目的、方法和领域进行部门划分；（6）授权并使用例外原则；（7）要使职责与职权相称；（8）考虑适当的控制幅度。古典模型的6个特点：（1）组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域；（2）对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位；（3）行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动；（4）任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属，即存在“控制范围”；（5）行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构；（6）垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。其二，官僚模型官僚模型组织的基础是理性——合法权威，组织不是靠服从个体而是靠非人格化的规则来管理的，理性意味着效率。纯粹官僚模型的6个特点:（1）基于职能专业化的劳动分工；（2）有明确的职权等级制；（3）有与任职者和职责相关的规章制度；（4）有处理工作的程序系统；（5）人与人之间关系的非人格化；（6）雇员的选择与提升以其技术能力为基础。其三，第三部门行政模型第三部门行政模型具有以下4个特点（1）公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中；（2）在很多方面政府成为“代理人政府”，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力；（3）政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公众利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同；（4）行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。第二节公共组织的结构和体制一、管理层次和管理幅度管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。公共组织划分层次，目的在于区分工作任务和职权的轻重。一般而言，公共组织具有三个层次:高层、中层、基层。高层侧重于决策，基层侧重于执行，中层起承上启下的作用。管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度一般也越宽。管理幅度多宽为宜并没有一个普遍适用的标准，只能是因人、因事而定。二、公共组织的一般结构形式1、直线结构直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。直线结构具有信息传递途径单一，传递速度快等优点，但基层自主性小，且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。直线结构主要为规模不大，工作较为简单的公共组织所采用。局长（二）局长（三）处长处长处长处长处长处长处长处长科长科长部长局长（一）处长科长直线制结构图科员科员科员2、职能结构职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。在职能结构中，每个上级部门并没有单一服从自己的下级部门，同样每个下级部门也不只服从一个上级部门。职能结构依靠水平分工领导，拓展了各层管理事务的范围，适宜于相对较复杂的管理工作，但下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况，而领导部门如果相互缺乏协调，反倒会造成执行混乱的局面。职能结构图式A部B部C部A局B局C局3、直线—职能结构直线—职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。各级部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。直线—职能结构形式加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门，同时，每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关上级部门的指导和监督，有助于决策科学化、民主化。但这种结构的一个潜在缺陷是，垂直领导有可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。部长A局长B局长C局长A处长B处长C处长直线-----职能结构图式4、矩阵结构矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。与直线—职能结构不同的是，矩阵结构中垂直领导与水平领导是并重的。矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。与直线—职能结构不同的是，矩阵结构中垂直领导与水平领导是并重的。A部门B部门C部门甲工作部乙工作部丙工作部科员A1科员B1科员C1科员A2科员B2科员C2科员A3科员B3科员C3矩阵结构图式三、我国政府组织的结构1、纵向结构其一，两级制（只有一种情况:直辖市—区）其二，三级制（包括四种情况：(1)直辖市—区—乡、镇；(2)直辖市—县—乡、镇；(3)省、自治区—地级市—区；(4)省、自治区—县、县级市—乡、镇）其三，四级制（包括四种情况：(1)省、自治区—地级市—县—乡、镇；(2)省、自治区—地级市—区—乡、镇；(3)省、自治区—自治州—县级市—区；(4)省、自治区—自治州—县、县级市—乡、镇）特别行政区一级:香港特别行政区、澳门特别行政区微观上的纵向结构是指行政组织内部的工作层次关系，如国务院各部委下设的司局级、处级和科级层次，省(自治区、直辖市)人民政府的厅局下设处级、科级等层次。纵向结构根据行政管理的权限和特点，还可相对分为高、中、低和初级四个层次，体现在职位上，可分为高级职位、中级职位、低级职位和初级职位。层次越高，责任和权力越大，工作的方式也相应不同。2、横向结构横向结构又称分部结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。横向结构中的各部门都有明确的