解读中国首部“旅游法”

解读中国首部“旅游法”[人民网]:4月25日17时至18时，北京二外旅游法律与产业规制研究中心主任韩玉灵、北京交通大学旅游与规划研究中心主任王衍用、中青旅控股股份有限公司客户服务中心总经理李广将做客人民网，敬请关注！[15:49][主持人]:各位网友，大家好，欢迎收看人民网视频访谈。据我们最新了解到的信息，旅游法草案已经得到全国人大常委会批准并通过，中国有了首部旅游法。到底旅游法对于游客、从业者、旅游企业甚至旅游目的地政府有哪些规定和要求，对旅游业的发展有哪些意义和作用，今天邀请到三位嘉宾和我们共同探讨。他们是北京交通大学旅游与规划研究中心主任王衍用，北京二外旅游法律与产业规制研究中心主任韩玉灵，中青旅控股股份有限公司客户服务中心总经理李广。欢迎三位嘉宾做客人民网。[17:15][主持人]:此时此刻现场嘉宾既有旅游学界的代表，又有旅游企业的代表，对旅游法的表决通过，嘉宾有没有想说的，和我们简单分享一下。[17:15][王衍用]:旅游法实际上从1982年就开始提议了，到现在已经31年了。作为我们旅游研究者、从业者和旅游的方方面面的相关的群体，大家对这部旅游法的出台肯定是抱有一种很高的期望，也感到这部法律的出台会对中国的旅游业提供一个很好的基础。我们希望这部旅游法能得到一个正确的贯彻实施，使中国的旅游业有法可依，有更好的支持和保障来促进中国旅游业的发展。[17:16][韩玉灵]:我非常同意刚才王教授的说法。我们国家1982年开始启动旅游法的起草工作。从1990年第二次启动到2009年第三次启动，我曾经两次参加这个工作，作为一个长期研究旅游法的法律工作者或者研究工作者，对于旅游法的出台感到非常欣慰。这部法律凝聚了几代人的心血。所以我觉得旅游法的出台，我最期待的就是它能够真正得以实施。[17:16][李广]:作为一个旅游企业的从业人员，在它出台之前还是很纠结的，从一审、二审的文本来看，不仅是在业界，还是纯粹的旅游消费者而言，是有很多争议的，现在它终于通过了。我想说的是，不管它的内容怎么样，但是在这样一个时间点，这部法律终于有了，终于可以有法可依了，终于可以解决一些行业内的包括旅游者和旅游企业之间的一些争议和纠纷，去解决一些模糊的地带，有标准总比没有标准强，有法律总比没有法律强。整个旅游业界翘首以盼，千呼万唤，这部法律终于出台了，对整个旅游产业发展而言都是一个非常重大的利好。[17:17][主持人]:看来旅游法的出台，对于旅游业界和广大百姓来说都是一个非常好的消息。接下来要问到旅游法对于目前大家关注旅游业有何种作用，首先了解第一个，大家最关注的就是景区门票涨价的问题，现在包括凤凰也是从免费到收费，有一个非常大的波动。大家对这个事件也有很多的看法。我想问问现在旅游法对景区门票票价方面是否有一定的约束作用？[17:19][王衍用]:我觉得这个问题我们可能不抱有太好的希望。门票经济的问题是一个深层次的问题。比如我在很多地方讲过，因为最近凤凰古城148元的套票实施以后，我接受十几家媒体的采访，核心的问题我认为中国是这样一个问题。为什么是门票经济？我讲一个基本的观点，我们资源管理这样一个模式就是门票经济。比如凤凰古城最最典型的，比如说我们林业局管森林公园，森林公园归林业局管，林业局肯定不会把它作为产业经济对待，肯定会考虑门票，行业管不起来。如果行业管理，可能会产生产业经济，比如旅游局和旅游委，管一个系统或者一个行业的话，它会考虑互相的配合的结构的调整，把门票不是放到最高的位置上，可能放在比较低的位置上来适应后面产业要素更多的效益。如果当地的主政领导把当地旅游业作为一个主导产业去抓，当成推动引领社会经济发展去抓，目的地的管理可能就是区域经济。在这个问题下，我们不彻底解决，管理体制不彻底解决的前提下，门票经济很难完全根除掉。[17:24][王衍用]:第二层意思，凤凰古城最典型的问题是政府和开发商之间的利益问题，因为原来完全是开发商的利益的时候，反过来给政府利益，现在政府想从中也介入一大部分，最根本的问题就是这两家利益的问题，他们都需要在这个地方拿门票来说事。所以这个问题不解决，门票经济也很难解决。还有一个更深层次的问题，中国目前当政领导的考核是以经济GDP考核为主的，而且五年里。如果以经济GDP为主，我们花20年，可能就要考虑长远效益，我们只花了五年的执政期间的经济利益，他就不考虑产业的长期收益，更不会考虑一个区域经济长远发展的收益。它可能因为门票经济短时间内把经济提升上去。这些根本的问题不解决，只靠一部旅游法，可能对它的约束力是很小的。这可能是我一个悲观的看法。[17:25][韩玉灵]:我觉得王教授刚才谈的也是一个现实问题，他从深层次的体制和机制方面去谈。我想尽管如此，旅游法还是做了很大的努力：旅游法严格控制价格上涨，至少它在这几个方面做了努力。一个就是要求利用国家公用资源的门票，如果你的景区门票涨价的时候，首先对它的定价实行政府定价或者政府指导价，同时，要求门票价格上涨的时候，必须有一个听证的制度。而且这个听证不是说你只是随便找几个人就可以了，必须包含游客在内，你必须听他的。所以我觉得在程序上，它有一个要求。第三个，我觉得，它在制度的规定上还特别地强调了，我们在将来它是要慢慢地放掉，就是应该开放，但是它有一个过程，就是如同刚才王老师说的，门票经济，中国有它深层次的原因，但是我觉得，不管怎么说，旅游法在这个方面还是做了努力。而且还有一点就是，过去如果说我们门票价格的上涨，我们只是听取相关的管理部门和价格裁量部门，现在必须要遵守旅游法的规定，我觉得还是要看到它积极的一面。[17:26][主持人]:第二个问题可能就是大家比较关注的，就是关于我们现在普遍出现的零负团费的现象，还有强迫购物，擅自增加景点，有一些自费的项目，不知道旅游法在这方面有没有比较新的规定？[17:27][韩玉灵]:其实零负团费的问题，在中国应该是一个一定时期出现的问题，它的成因是比较复杂的。我觉得可能有企业的问题，我们也要看到，也有我们消费者的问题。比如消费者价格趋利的心态导致了这样一个结果的出现。在立法过程中，确实对这个问题也是很纠结，你说要不要规定它，在一个大法里面规定这么一个具体的微观的问题，应该说是不太合适的。[17:27][韩玉灵]:放眼看看世界各国的法律也没有这样规定的。但是我想这次立法有一个很大的目的就是我们要解决一些问题，同时要以民为本，我们讲以人为本，要体现这样一个，来保护游客的利益，所以在这样一个大法里面，在规定零负团费的问题上还是有相关的制度来涉及它。一个就是要求你不能够以不合理的价格来组团，同时你不能够没有在合同约定的范围内带客人去购物，这是不可以的。同时完善了合同制度。当然我觉得在讨论的过程中，待会儿旅行社的李总也会谈到这个情况，旅行社经营者可能会有一些看法，因为完全对价格的制定上这样规定，好象是违背了市场规律的。因为在旅游活动当中，旅游包含了六大要素，比如旅行社将来可以这样做，我就按照合同的规定，一点都不安排购物，但假设旅游者有购物的需求怎么办？所以，这次新增加了一个但书，如果我们经过协商，也不影响旅游行程，同时大家都很愿意的情况下，还是可以去购物的。我认为这样规定还是比较科学一些，比较实事求是。[17:28][主持人]:李总对刚才韩教授说的有没有回应呢？就是旅游业界对于这个的看法。[17:28][李广]:其实刚才韩老师已经把这个问题讲得比较清楚了。其实现在咱们讲的零负团费只是大家一个约定成俗的或者一个习惯的叫法。其实它的根源或者是说我们这部法律想去解决的问题，并不在于这个价格的高低，而是在于你这个价格高低的形成原因是什么。所以，我们现在的旅游法的草案规定，不能以不合理的低价去招待旅游者。在一审、二审稿件中还是低于成本的价格，但是这个低于成本确实是很难去核定。因为像旅行社的这些要素，比如航空资源，它的机票价格经常变更，它的成本到底是以什么界定，或者是说后续在执法的过程中怎么查处，很难。现在做了一个直接的表述，是不能低于合理的价格。但是后面有一个关键点，是你以不合理的价格招待旅游者以后，你通过货物或者延伸指定的地带自费项目获取盈利模式，这种是不被法律所许可的，这是关键。[17:29][李广]:这条紧跟在后面的就是关于讲的购物的问题。刚才韩老师讲，其实购物是不可或缺的，包括很多旅游团队的游客，到旅游目的地，包括去欧美，或者说包括去澳大利亚、新西兰、香港等这些国家和地区，它的一个很大的诉求可能就是为了去购物。所以你不安排购物，也不符合消费者的诉求，如果你强行规定，旅游经营者不允许在行程中安排购物，这等于是剥夺了旅游经营者的经营项目，也剥夺了游客的选择。所以在最后出台这个稿件里面，多了一个条款，就是说规定了旅行社不得指定购物这个项目，但是如是经旅游者要求，并且不妨碍其他旅游者行程的过程中，这种情况下是可以安排购物的。但是，这个条款我看了一下，可能造成一些误读或者操作的问题，首先规定旅行者不得指定购物场所，然后才去说经过旅游者要求才能加，这种操作起来可能会有一些问题。比如这个但书，但书这个概念是不是可以理解为，只要是合同里面约定的就会被默认为经旅行者许可，而不被认为旅行者指定购物。这种解读，怎么解读这个事情？因为旅游产品一般都是旅行社事先设计好的，行程已经设计好了，这个还没有跟旅游者进行沟通过，只不过旅游者认可了它，签合同的时候认可了它，到底是算经旅游者请求以后加进去的，还是旅行社事先指定的，这个可能是一个模糊地带。我们旅游法通过以后，相应的一些司法解释，包括国家旅游局行业主管机关的执行细则需要解决这个问题。[17:32][主持人]:还是有一些问题需要解决的刚才我们也提到了，在这个方面不仅仅是游客，或者是企业的问题，还有一部分就是关于导游。导游薪酬和待遇得不到有效的保障也是一个现在普遍存在的问题。不知道旅游法对于从业者的利益有没有保护呢？[17:32][韩玉灵]:我觉得李总肯定会对这一点很敏感的。我注意到这次旅游法出台过程中，对于旅游者和领队特殊群体的规定还是不错的，我感觉是非常重视了这个问题。首先就是要求他们要持证上岗，第二是关注他们的培训，第三如果旅行社聘用他们要签劳动合同，临时聘用的要付给他们报酬，同时特别强调不能够补给他们付相关的费用，同时还规定了不能够让他们垫付团费，上了一个大法的角度来规定，这在世界各国也是不多见的。[17:33][主持人]:站在导游角度考虑的。[17:33][韩玉灵]:刚才我们谈到一个问题，零负团费，为什么导游要热衷于带客人购物呢？零负团费有它深层次的原因。如果我们在实际当中跟很多导游谈过，他们也不愿意带客人购物，背着一个骂名，人家说你像一个骗子一样的，他肯定也不开心，但是为什么这样子，它里面有哪些深层次的原因？如果我们法律从将来我们导游人员的薪酬机制，对他们的基本权益能够有一个保障，我想这个情况会慢慢地解决。当然还有一个方面很重要，就是伴随着游客的消费的意识的觉醒。如果你就是喜欢选择低团费，那也很有问题。所以，这里面还有一个伴随着消费的觉醒。[17:34][主持人]:王教授怎么看？[17:35][王衍用]:两方面提到的问题都应该做一个高度的关注。当然我讲这个旅游法可能还是存在一些欠缺的。比如以人为本，到底以哪部分人为本，以旅游者为本吗？旅游从业者不是人吗？它以两方面的人为本，来做一个法律，这是最科学的。现在我们过于地偏向于旅游者，保证旅游者的合法权益，旅游者有没有义务，有没有文明素养的基本要求，我想这个问题，什么意思呢？老走一个偏差的思路。比如目前来讲，投诉的很多就是旅游者老上当，一次旅游就上当，很多人在旅游中被挨宰，导游领我去购物，消费陷阱，一大堆一大堆，大家认为好象只是旅行社宰游客，没有反过来说，游客文明素养不高，尤其倾向于价格越低他越喜欢，这样一个报价。你本身的行为方式导致了下面有一个消费陷阱的出现，没有消费陷阱是不可能的。任何价格和付出是对应的，所以不可能出现这样一个问题。包括旅游法的从业这部分人的权益怎么保障，说得比较少。对旅游者的权益怎么保障，说得比较多。所以，我觉得这部法当中，未来可能在一些细则上，刚才