第二章 中国行政管理发展沿革

行政管理专业导论主讲：黄德良第二章中国行政管理发展沿革本章内容提要：行政管理学产生和渊源中国行政管理学发展沿革中国行政管理专业发展沿革中国行政管理专业教育的现状第一节行政管理学产生和渊源最早使用“行政学”一词的是德国学者冯·史坦因。他的行政思想最早见于1856年出版的《国家学说体系》，1865年增改后以《行政学》为名发表。书中涉及诸多行政管理问题，但一般认为其内容官房学和行政法学的涵义深重。作为一个公共行政的概念，“行政学”一词一般认为始见于美国学者伍德罗·威尔逊1887年所著的《行政学研究》一文。该文被认为标志着公共行政学的发端威尔逊威尔逊曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十八任总统(1913—1921)，是美国“学术地位最高”的一位总统。1887他在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了他于前一年在美国莫尔学院向学生们所作的一篇关于行政研究的报告，即我们现在所说的《行政学研究》一文。这篇论文不长，大约只有两万字，然而却在发表之后很快蜚声政治学界并产生了深远的影响。一般认为，该文是公共行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为是公共行政学的创始人在《行政学研究》一文中，威尔逊提出并阐述了以下几个问题(1)关于建立行政科学的意义。“简言之，如果在以往许多世纪中可以看到政府活动方面的困难在不断聚集起来，那么在我们所处的世纪则可以看到这些困难正在累积到顶点。……这就是当前必须认真和系统地调整行政工作使之适合于仔细试验过的政策标准的原因。我们现在所以正产生一种前所未有的行政科学，原因也在这里。关于宪政原则的重要论战甚至到现在还远没有得出结论，但是在实用性方面它们已不再比行政管理问题更突出。执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多。”“没有任何一种政府职责现在没有变得复杂起来，……全民的意见正在稳步地扩展成为一种关于国家职责的新观念。与此同时，政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加。行政管理部门将手伸向每一处地方以执行新的任务……。关于国家以及随之而来的关于国家职责的观念正在发生引人注目的变化……当你了解国家每天应该做的新事情之后，紧接着就应该了解国家应该如何去做这些事情。……这就是为什么应该有一门行政科学的原因，它将力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。这就是为什会有这一门科学的原因之一。”(2)关于行政学研究的性质、目标和目的。“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动。一般法律的每一次具体实施都是一种行政行为。例如，有关捐税的征收和增加，罪犯的处以绞刑，邮件的运输和投递，陆海军的征募和装备等等，显然都属于行政行为。然而指导这些应予进行的工作的一般性法律，却显然是在行政管理之外和行政管理之上的。”“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”“行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原则之上。”(3)关于行政管理的特点。“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅在这一点上与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分以及机器是制造品的一部分是一样的。但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过它的较高原则，它与政治智慧所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的。……需要注意的最重要的一点是这样一条真理，……行政管理置身于‘政治’所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”尽管《行政学研究》并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但因其拟定了行政学的内涵，因而奠定了行政学的基础，成为后来研究公共行政的必读篇目。另外，威尔逊还著有《国会政府》、《美国内阁政府》、《委员会和内阁政府》等论著理论渊源从理论渊源上看，行政学的产生也不是偶然的。不少学者认为，它是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。这四种理论是：第一，西方近代政治学说，尤其是国家学说，它为公共行政学提供了有关国家权力(行政权)、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辨的研究方法第二，君主制时代德、奥两国的官房学。官房学又译计臣学，主要研究如何有效地为国家(君主)管理财政、经济、行政等问题。当时政府将官房学作为候补官员的培训项目，并于1727年起设立了专门的讲座。官房学在改进行政制度、积累行政经验和人员培训等方面为后来的行政学提供了有益的启示。官房学以后逐步演变为公共财政学第三，普鲁士的任官制度和英国的文官制度。18世纪初期，普鲁±在西方首先创立了依据考试任用官吏的制度。1713年，普鲁士规定必须经过考试竞争才能任用法官，10年后进一步明确此规定适用其他官吏。英国则在1805年设立了常任文官，1854年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共行政学的公共人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的规范，因而对公共行政学的形成具有直接的推动作用第四，西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。行政法学与资产阶级革命几乎同期产生，其最初的宗旨，是要反对和制止封建君主对资产阶级的强权的、粗暴的甚至是肆无忌惮的干涉和掠夺，后来则演变为研究行政法律关系的学问。行政法学开创了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，而这恰恰是迄今为止公共行政学的最重要的理论基础之一。从这个意义上可以说，行政法学直接促进了公共行政学的产生西方行政学的发展历程对西方行政学发展分期的认识，国内外学者不尽相同：美国著名管理学家丹尼尔·A·雷恩（管理思想的演变），我国台湾学者张润书（行政学，修订版）大陆学者夏书章（行政管理学，山西人民出版社），张国庆（行政管理学概论），王沪宁、竺乾威（行政学导论），丁煌（西方行政学说史），唐兴霖（公共行政学：历史与思想），彭和平（公共行政管理）西方行政学发展分为五个时期：形成时期的行政思想(19世纪末至1911年)科学管理时期的行政思想(191l——1929年)行为科学时期的行政思想（1930——1959年）多元化纷争时期的行政思想（1960——1979年）总结探索时期的行政思想（1980年至今）第二节中国行政管理学发展沿革悠久的历史文化中积淀着先贤思考行政管理问题的无穷智慧，是行政管理研究的丰富教材中国真正意义上的行政管理学研究始于近代，源于西方译著19世纪末20世纪初，江南出版社先后翻译出版了美国人写的《行海要术》、《行政纲要》和日本蜡山政遂的《行政学总论》以及美浓部达吉《行政法撮要》等国外行政管理学著作。著名学者，推动行政改革的维新派主要领导人之一梁启超曾于1896年在《论译书》中提倡“我国公卿要学习行政学”从30年代起，一些行政管理学方面的论著问世，如罗隆基先生的论文《我们要什么样的政治制度》、《专家政治》，龚祥瑞、楼邦彦先生合著的《欧美员吏制度》等1935年，上海商务印书馆出版了张金鉴写的我国第一部行政管理学专著《行政学之理论与实践》1944年成立了中国行政学会，创办了全国性学术刊物《行政学》，并加入了世界行政科学学会；同时在几个主要大学开设行政管理学课程由于左的错误思潮的影响，1952年在我国高等教育院系调整时，行政管理政学从大学讲台上被取消1979年，邓小平同志指出“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课”。正是这种补课的浪潮很快促进恢复了行政学独立学科的地位，并使其研究范围迅速扩大到社会领域的各个方面1980年12月，中国政治学会成立，行政管理是其研究领域中的一个重要内容1984年，由国务院办公厅、劳动人事部发起召开行政管理科学研讨会，并于年底成立中国行政管理学会筹备组1987年全国行政管理学教学研究会成立1988年中国行政管理学会正式成立，并发行了《中国行政管理》月刊1989年7月和12月，我国先后被国际行政学会第21届大会和亚太地区行政学会员国会议接受为会员国，标志着我国行政科学的国际学术交流进入了一个新的阶段与此同时，各省市相继成立行政管理学会，一些政府部门和高等院校纷纷成立行政管理研究机构，开设行政管理专业和课程第三节中国行政管理专业发展沿革中国古代以科举考试为核心的的国家管理教育：“修身-齐家-治国平天下”中国现代意义上的行政管理教育基本上是从20世纪30年代才开始的建国以后，我国的许多院校，如北京大学、南京大学、南开大学、中山大学、厦门大学等都曾有行政学方面的研究和教育1952年院校及学科调整，行政学和政治学、法学、社会学等学科一样未能作为一个独立的学科被保留下来。行政管理专业教育被中断20余年直至1979年后，行政管理专业才得以重见天日，逐渐获得恢复和发展1.酝酿阶段(1982-1985)1982年我国进行了改革开放后的首次政府机构改革；同时加强对行政学的研究和教育也逐渐成为人们的共识，我国开始酝酿开展行政管理教育1982年中国政治学会在上海复旦大学举办了全国行政学讲习班，1983年又在济南举办了政治学和行政学讲座。从此，许多高等学校相继开设了行政学方面的专门课程。例如北京大学于1984年就开始向本科生讲授行政管理学课程1984年8月，国务院办公厅和原劳动人事部在吉林市举办了全国“行政科学研讨会”，会议论证了开展行政科学研究和教育的重要性，建议成立中国行政管理学会和筹建国家行政学院。1985年7月《中国行政管理》杂志创刊发行2.恢复阶段(1986-1992)1986年，国家教委首先在普通高等学校中批准了武汉大学和郑州大学兴办行政管理四年制本科专业。同年，武汉大学在已有的政治学硕士点中开招行政管理方向硕士生1987年，南京大学开招政治学与行政学专业，中山大学恢复行政管理专业的招生。苏州大学则先行建立起行政管理专科专业，并于第2年开始招生1988年，北京大学政治学系得以恢复，并定名为“政治学与行政管理系”，在原来政治学专业的基础上，另开设行政管理专业。中山大学也正式恢复原来的政治学系，并改称“政治学与行政学系”。中国人民大学行政管理学研究所首次正式开招行政学专业硕士生。同年，中国行政管理学会在北京成立1990年后，一些学校（如厦门大学、南京大学和中国政法大学等）的政治学系学习北京大学和中山大学的模式，纷纷改名为政治学与行政学（或政治与行政管理）系经过6年多的发展，到了1992年时，中国的行政管理教育已经初成体系。不仅形成了专科、本科、硕士研究生三个纵向的教育层次，而且形成了普通高等教育与各类成人教育（函授、自学考试、夜大、刊授、电大等）共存的行政管理学专业横向教育体系一批专门的地方行政学院得以组建。如广东(1985)、北京（注：北京行政学院最早建于1949年，时称“北京市行政干部学校”，“文革”期间一度停办，1986年得以恢复，更名为“北京市行政管理干部培训中心”，1993年正式定为现名。）和上海(1986)、河北(1987)、浙江和沈阳(1988)、深圳和吉林(1989)、黑龙江(1990)、安徽和青海(1991)、江苏(1992)等省市先后组建地方行政学院，开展新时期的公务员培训和一些成人类的学历教育3.壮大阶段(1993-1999)这一时期又有一些学校加入到行政管理教育大潮中来。如1993年的苏州大学、兰州大学、东北大学等，1994年的华东理工大学和华北电力大学，1995年的中国人民大学和北京科技大学，1996-1997年度的中国对外贸易大学、南昌大学等纷纷拥有行政管理本科专业的办学权。清华大学从1998年起则直接获准兴办行政管理硕士教育武汉大学、郑州大学、苏州大学、北京行政学院等在这一时期先后获得