第7章 地方政府关系

地方政府学主讲人王孝刚第5章地方政府关系地方政府间关系概述地方政府与中央政府的关系中国地方政府间关系中国地方政府与其他地方组织间的关系一、地方政府间关系概述地方政府关系的内涵地方政府间关系的形成研究地方政府间关系的意义（一）地方政府关系的内涵从形式上看，可以分为纵向关系和横向关系从内容上看，地方政府关系实际上是政府之间的权力配置和利益分配关系（二）地方政府间关系的形成关于经济结构的影响关于政治结构的影响关于历史传统的影响（三）研究地方政府间关系的意义有助于建立与社会主义市场体制相适应的地方政府管理体制有利于促进中国地方政府不断与时俱进，以适应全球化潮流有助于实现中国国家制度的现代化二、中国中央与地方关系的改革与发展中央与地方关系的类型及其制约因素中央与地方关系的发展规律改革开放后中央与地方关系的调整我国中央与地方关系的未来发展（一）中央与地方关系的类型及其制约因素世界各国中央与地方关系的主要类型不同国家中央与地方关系模式的制约因素1、世界各国中央与地方关系的主要类型单一制国家形式联邦制国家形式邦联制国家形式混合制国家形式单一制国家形式单一制国家的内涵单一制国家的特点单一制国家中央与地方之间的权力划分单一制国家中央与地方之间的权力划分法律化的中央与地方权力划分行政化的中央与地方权力划分联邦制国家形式联邦制国家的内涵联邦制国家的特点联邦制国家政府之间的权力划分混合制国家形式混合制国家的内涵混合制国家的特点混合制国家的中央与地方之间的权力划分混合制国家的内涵中央与地方关系不是单纯的一种结构模式,而是既包涵单一制内容,又包涵联邦制内容;地方政府的性质\地位及其所拥有的权力不是完全平等的,具有一定的差异性,其中部分地方政府享有更大的自治权,甚至可以高度自治.2、不同国家中央与地方关系模式的制约因素地理环境社会环境政治环境经济环境历史和文化环境（二）中央与地方关系的发展规律中央与地方关系发展的一般规律中央与地方关系的总体趋向1、中央与地方关系发展的一般规律从现代化的历程看中央与地方关系的发展规律从社会政治环境变迁看中央与地方关系的发展规律从现代化的历程看中央与地方关系的发展规律从现代化的历史进程看,中央与地方关系发展\演变的一般规律早发现代化国家,中央与地方关系发展\演变的一般规律后发现代化国家,中央与地方关系发展\演变的一般规律从社会政治环境变迁看中央与地方关系的发展规律从社会政治环境变迁看中央与地方关系发展\演变的一般规律世界各国现代化历程中出现的两次世界性的中央集权趋势世界各国现代化历程中出现的两次世界性的地方分权趋势2、中央与地方关系的总体趋向经济自由化要求扩大地方自主权政治民主化要求扩大地方自主权科技现代化要求实现地方分权行政高效化要求实现地方分权（三）改革开放后中央与地方关系的调整1978年以后中央与地方政治关系的调整1978年以后中央与地方经济关系的调整改革开放后中央与地方关系调整的总结与评论1、1978年以后中央与地方政治关系的调整在行政管理权限上，中央政府扩大了地方政府在经济管理方面的行政职权在立法权限上，中央政府扩大地方立法权限，形成三级立法体制在干部人事制度上，中央政府下放和扩大地方政府的干部管理权限，并酝酿、试行国家公务员制度中央政府加强民族自治机关的建设，扩大民族自治机关的自治权中央政府提出并积极推行“一国两制”，授予特别行政区高度的自治权2、1978年以后中央与地方经济关系的调整中央政府扩大国有企业的经营自主权中央政府扩大地方政府经济管理的财权和事权中央在地方推行“市管县”体制，突出地方中心城市的地位和作用基于各地的特殊性，中央政府区别于地方政府一些经济“特权”3、改革开放后中央与地方关系调整的总结与评论中央对地方普遍性的“放权让利”中央与地方关系的“分殊化”（四）我国中央与地方关系的未来发展中央与地方关系改革的目标模式中央与地方关系改革的具体内容1、中央与地方关系改革的目标模式发达市场经济国家处理中央与地方关系的经验中央与地方关系改革的目标模式中央与地方关系改革的目标模式改变传统的过分中央集权体制,从高度集权\服从中央走想地方分权\基层自治,实行中央与地方分权合作的新型体制.“处理中央与地方关系的基本原则是坚持中央的统一性和地方的多样性相结合的原则中央的统一性,体现在中央政府的作用和职能上,表现为中央政府主要负责:总揽国防、外交事务，捍卫国家主权独立、领土完整和民族尊严；宏观经济管理和调控职能；社会保障和收入分配功能；建立统一的国内市场体系；建立全国统一的税制和税率；建立公正的市场竞争规则，保证公平竞争；规定统一的公共服务标准；建立统一的货币政策。地方的多样性，体现在地方政府的作用和职能上，表现为：地方政府有权制定与国家法律不相冲突的地方性法律和行政法规；有权根据地方的需求自主发展地方性基础设施和公共事业；负责地方的文化、教育、卫生事务和社会保障事业；维护公共安全、市场秩序和社会稳定等等。2、中央与地方关系改革的具体内容以宪法形式明确规定中央政府和地方政府的分权范围实现中央政府对地方政府的平等放权整治混乱的地方行政体制，实现地方行政体制规范化改革中央政府无所不管状况，实行地方分权和基层自治健全和完善对地方权力的监督和制约三、中国地方政府间关系地方政府之间的关系不同层级政府之间的关系同一层级地方政府之间的关系地方政府部门之间的关系（一）地方政府之间的关系地方政府间关系的内容地方政府间关系的形式地方政府间关系的其它分类地方政府间关系的主要影响因素中国地方政府间关系的复杂性地方政府间关系的内容包括地方政府之间的行政关系、司法关系和立法关系。地方政府间关系的形式包括地方政府间横向与纵向的关系地方政府间关系的其它分类管辖区之间的政府间关系、管辖权之间的地方政府间关系以及司法鉴定型的地方政府之间的关系。地方政府间关系的主要影响因素地方政府层次地方政府的幅度地方政府的权力和利益配置中国地方政府间关系的复杂性地方政府的纵向关系地方政府的横向关系不同地域地方政府之间的关系不同历史阶段地方政府之间的关系地方政府的纵向关系包括各级地方政府间的关系，也包含上级主管部门与下级政府间的关系（即所谓的条块关系），还有上下级地方政府对口部门间的关系（即条块关系）地方政府的横向关系每级地方政府内部各部门间的关系和不存在隶属关系的不同地方政府间的关系。不同地域地方政府之间的关系同一层级政府间的关系和不同层级地方政府间的关系。不同历史阶段地方政府之间的关系传统计划经济时代政府间关系改革开放以来地方政府间关系（二）、不同层级政府之间的关系不同层级的地方政府间关系与中央政府与地方政府之间关系各级地方政府间的条块关系中国特殊的市县关系各级地方政府间的条块关系“条条”与“块块”的内涵“条条”的分类中国特色的复杂的条块关系地方政府间的条块关系的影响中国特殊的市县关系”市管县“的内涵”市管县“体制的形成”市管县“的具体形式”市管县“体制的评价（三）、同一层级地方政府之间的关系同一层级地方政府间的关系的内涵中国地方政府间横向关系的阻隔地方政府间横向关系的阻隔形成的原因：”条条“专政管理体制的形成改革开放后，地方政府间横向关系改善的原因改革开放以来，地方政府间横向关系出现的多种形式（四）地方政府部门之间的关系地方政府设立的与国务院和上级政府对口的部门由国务院或上级政府在地方设立的，直属于国务院或上级政府的部门地方政府依据自身和本地社会经济等特点，自己设立的结合本地实际某些特殊的组织和部门四、中国地方政府与其他地方组织之间的关系地方政府与地方人大的关系地方政府与地方党组织的关系地方政府与地方政协的关系地方政府与非政府组织的关系（一）地方政府与地方人大的关系地方人大促使地方政府在本行政区贯彻国家统一意志和上级国家权力机关的决议重大的地方性国家事务必须由人大决定地方人大选举和罢免地方政府组成人员或领导人员地方人大对地方政府行使监督权（二）地方政府与地方党组织的关系以党代政、党政不分的主要体现党政不分的严重后果对地方党政关系的改革内容对地方党政关系的改革内容重新理清地方党委和地方政府之间的关系，规范党的职责范围和地方政府的职责范围强调党政关系的法制化和程序化为了更好地改善党的领导，强调党政分开，规范党政关系（三）地方政府与地方政协的关系政协的发展历程地方政协委员会与地方政府之间关系的体现政协地方委员会与地方政府之间关系的主要问题及改进办法（四）地方政府与非政府组织之间的关系非政府组织的形成非政府组织的发展情况非政府组织的界定地方非政府组织所发挥的主要功能地方非政府组织所存在的主要问题地方非政府组织所发挥的主要功能地方非政府组织承担了许多原来由政府承担的社会功能和服务职能,为地方政府改革的顺利进行提供了有效的社会机制非政府组织通过参与政府公共事务的决策过程,对地方政府决策的科学化、民主化具有积极的意义，对有效地监督地方公共权力，促使地方政务透明化、法治化也具有积极的推动意义。地方非政府组织所存在的主要问题许多社会团体和组织都依附政府部门而生存,成为地方政府的附属品很多非政府组织资金困难,难以有效运转非政府组织与地方政府之间缺乏有效的互动机制某些社会团体和组织缺乏有效的监督,异化成为某些人牟取私利的工具