第七章 创业投资的政府支持

第七章创业投资的政府支持主要内容第一节政府与创业投资第二节直接政策措施第三节间接政策措施第四节中国创业投资的政府支持第一节政府与创业投资一、创业投资是民间行为而非政府行为创业投资自身的特征以及它所投资的创业企业的特征决定了创业投资的主角只能是民间资本，而不是国家资本。创业投资是一种高风险的投融资方式，这种投入高科技的风险资本具有以下特征：第一节政府与创业投资首先，它是一种昂贵的资金，创业企业要获得创业资本必须付出相当大的代价；其次，这是一种高度专业化的资金，必须由具有足够专业水准和素养的职业金融家来管理运作；最后，这是一种“一对一谈判”的私募基金，因此必须有很强的激励和约束机制来支撑。第一节政府与创业投资研究表明，政府直接建立创业投资基金是不适宜的：–政府建立的创业投资基金不可能提供足够的激励，促使基金管理层以极其严谨敬业的精神去筛选风险企业和项目；–政府也不可能存在这样一种约束机制，一方面允许和宽容创业投资有90%左右的失败率，同时又保证这些基金管理人没有道德风险行为；第一节政府与创业投资–政府由于信息的不完全而造成的对基金管理的不良干预，会严重影响基金的运营效率和基金管理者的正确决策，同时政府的繁复的行政审批程序极容易与迅速变化的高科技相脱节。这些理由表明，创业投资只能是民间行为，而不可能是政府行为。第一节政府与创业投资结论：创业投资应当建立在市场经济的基础上，政府应该明确自己的位置和角色，不能主办或主导创业投资。创业投资本质上是一种商业行为，而非政府行为，在发展创业投资过程中，只能是“政府搭台，企业唱戏”，实行“民办官助”的模式，使民间资本成为创业投资主体。第一节政府与创业投资二、发展创业投资离不开政府的支持风险投资需要一系列的规范投资、保障必要的社会支撑条件和保护知识产权的法律制度。发展风险投资离不开政府的支持，政府应该创造有利于风险投资发展的政策法律环境。第一节政府与创业投资1、创业投资是一种高风险的投资，具有很大的外部性和不确定性。风险投资具有典型的不确定性，其成功率平均只有30％左右。但由于外部性的存在，当风险投资成功时，其他厂商的仿冒行为使风险投资达不到预期的盈利目标；而一旦失败，所有的损失都由风险投资者自己承担。所以，不确定性进一步加剧了纯粹竞争市场条件下风险投资的成本——收益不对称性，使风险投资的供给进一步不足。第一节政府与创业投资风险投资的不确定性还通过另一个更为直接的渠道减少风险投资的供给：大部分人都是风险回避者，对于面临巨大不确定性的风险投资，自然会望而却步。风险投资的外部性和不确定性必然会导致市场失灵，这就要求政府采取适当的措施纠正风险投资领域的市场失灵，增加风险投资的供给。第一节政府与创业投资2、风险投资是针对科技成果的工程化、商业化和产业化的一种投资工具，具有周期长、投资量大、投资管理过程复杂等特点。这样一种特殊性强和战略性高的投资迫切需要政府的引导与扶持。第一节政府与创业投资3、创业投资机制的运作需要相应的规则和秩序。创业投资主体要求相互之间平等参与竞争，自愿、诚实、守信地进行投资活动。因此，必须建立强有力的规则和秩序，而这无疑是政府的职责所在。第一节政府与创业投资4、创业投资具有极强的专业性和对人才要求的特殊性，对人才的激励是风险投资成功的关键。风险投资需要有多个具有不同专业特长的人共同完成。政府需建立一种技术共享、信息共用、利益分享的制度，来调动创新者、创业者和投资者的积极性和创造性。第一节政府与创业投资5、创业投资的成功还取决于科技成果的可转换性和产业化、市场化潜力，其中的关键是科技成果的创新性。这里要求政府对学生实行通才教育和终身教育，提高学生的综合能力和创新能力，不拘一格地培养跨学科、跨行业的人才。第一节政府与创业投资6、创业投资对高利润的分享是以上市和出售为蜕资前提的，这就需要政府在金融制度中设计出风险资本的退出出口。政府应完善本国的金融制度和资本市场，为风险投资提供蜕资的出口。第一节政府与创业投资结论:一是政府在创业投资初期，可以通过直接出资的形式进行参与，但是当创业投资发展到一定阶段，政府要逐渐减少直接出资形式，直到完全退出；二是政府不直接参与创业投资的具体运作，为引入民间资本创造良好的政策和法律环境。第一节政府与创业投资根据OECD的分类标准，各国相关的制度安排基本上可以分为两大类：直接政策措施如专项公共基金计划、政府股份投资、贷款担保等措施；间接政策措施主要是通过实施经济政策和优化投资环境，引导民间资本流向创业企业。第二节直接政策措施一、税收政策税收可直接影响创业投资的预期收益，税收优惠也能降低创业投资的成本。利用税收激励创业投资主要是用优惠税率、投资税收抵免与扣除、以及加速资本消耗宽减这三种工具：第二节直接政策措施–优惠税率是指对待风险企业实行低于一般企业的所得税；–投资税收抵免与扣除是指企业可将购置固定资产等资本性支出在其应纳税额中按一定的比例扣除，以冲销其亏损；–加速资本消耗宽减是指特定类型的资本可快速注销，如加速折旧等。第二节直接政策措施美国的创业投资实践历史表明，如果税收政策发生变化，创业投资将会随之发生巨变。1969年美国税制改革将长期资本利得税最高税率从29%提高到49%，美国的创业投资遭受致命打击，1969年创业投资净增值1.71亿美元，1970年锐减为0.97亿美元，1975年更是降到0.01亿美元。在1970～1977年间，美国的风险投资徘徊不前。第二节直接政策措施1978年美国的长期资本利得税最高税率从49%降到28%，当年的创业投资净增值就从1977年前0.39亿美元猛增到5.70亿美元，一年增加近14倍；1981年税率又进一步降到20%，创业投资量净值增加到12.50亿美元。第二节直接政策措施美国政府的具体做法是：创业投资所得额的60%免除征税，其余的40%减半征收所得税。美国政府规定，凡是当年R&D支出超过前3年R&D费用平均值的，其增加部分给予20%的税收抵免。对于投资高技术产业研究开发的仪器设备实行加速折旧，折旧年限为3年，是所有设备折旧年限中最短的。第二节直接政策措施美国是联邦制国家，中央和地方两级政府对创业投资的税收激励都十分重视。美国联邦一级的税收优惠主要体现在降低资本利得税，此外不将有限合伙企业作为纳税实体，以此消除对资本利得的双重征税。州一级，如缅因州、俄亥俄州和波多黎各岛均给予天使投资人以投资课税扣除，扣除额相当于投资额的20%—30%；第二节直接政策措施路易安娜州规定保险公司投资于合资的创新型公司时，其保费收入可得到相当于投资额100%—120%的课税扣除，此模式被印第安那州、佛尔蒙特州等所效仿。除美国外，英国、法国、日本等发达国家均将税收优惠、税收抵扣以及加速资本折旧等税收政策作为推动本国创业投资发展的重要手段。第二节直接政策措施二、金融政策（一）政策性创业投资引导基金在创业投资业发展初期，为了形成必要的示范效应，不少国家通过提供资本金的方式扶持发展创业投资。第一种是由政府出资直接组建创业投资公司。例如，由政府提供3000万澳元作为启动资本，成立于1993年的澳大利亚集团公司，完全按照企业化方式运作，为初创企业提供种子和启动资本，用于澳大利亚技术的商业化。第二节直接政策措施组建创业投资母基金也是由政府出资直接组建创业投资公司的一种重要方式，它是由政府设立政策性创业投资引导基金，再运用引导基金吸引民间资金发起设立商业性创业投资公司。以色列的YOAMA在此方面的表现尤为突出，也最为成功。第二节直接政策措施1993年，以色列政府通过1亿美元的创业投资引导基金，吸引民间资金参股，共设立了10家官民混合式的创业投资有限合伙公司。这10家创业投资公司成功运作后，不仅吸引了更多的民间资金参与设立创业投资公司，而且1996年政府还成功转让了其在10家混合式创业投资有限合伙公司中的所持份额（政府基金股份私有化）。第二节直接政策措施（二）政策性贷款与补贴1、杠杆贷款和补贴如美国1958年创立的小企业投资公司（SBIC），其发起人每投入1美元，政府提供4美元的低息贷款，且享受税收优惠。1982年美国国会通过《小企业发展法》，明确规定年度研究开发经费超过1亿美元的联邦政府机构，必须依法实施“小企业创新研究(SBIR)”计划，每年拔出法定比例的研发经费1.25%，支持中小企业开展技术创新活动。第二节直接政策措施而且美国的一些地方政府还建立了专门向从事高技术开发的企业提供补贴的地方科学基金。英国的创新资助计划规定给低于25万英镑符合条件的小企业项目以1/3～1/2的经费补贴。澳大利亚规定企业科技开发的60%由政府通过免税方式提供。加拿大安大略省对向高新技术创业企业投资的个人入股者给予投资总额30%的补助金。第二节直接政策措施新加坡政府则规定凡投资于高技术产业的企业，连续亏损三年者，可获得50%的补贴。日本科学技术厅下设的新技术开发事业团，对于开发风险较大的新技术企业，提供5年内无息贷款，成功者偿还，失败者可不偿还。第二节直接政策措施2、债务豁免如荷兰从1954年起开始实施科技发展信用计划（TOK），该计划提供10年的贷款，贷款偿还主要基于被投资公司的收益，且当被投资公司出现技术或商业上的失败时债务可以被豁免，但每一项贷款额度不得超过该项目总费用的40%。第二节直接政策措施3、较长期限优惠利率贷款如瑞典ALMI计划向初创阶段的企业提供6～12年优惠贷款，前2年免息，前2～4年无须偿还本金，但贷款额不得超过初创期资本的30%。第二节直接政策措施（三）贷款担保中小企业缺少抵押品和融资困难是各国在经济发展过程中普遍遇到的问题。国际通行的做法之一是建立中小企业信用担保体系，为中小企业申请银行贷款提供担保。贷款担保的实质是创业创新企业以“政府信誉”为抵押的一种融资方式，带动银行资金和其他社会资金投向创业企业，通常政府的贷款担保可以使资金放大10～15倍。第二节直接政策措施例如在美国，小企业管理局（SBA）以联邦政府代理的身份，负责执行和管理小企业担保贷款计划。小企业担保贷款计划的贷款主要由各类金融机构提供，SBA只负责对贷款机构的部分贷款进行担保，其余部分则由贷款机构自己承担风险。第二节直接政策措施通常做法是：100万美元以内的贷款，担保金额不超过贷款总额的80%。SBA对贷款机构在担保限额内遭受的违约损失进行补偿，小企业作为借款方有偿还全部贷款的义务，SBA有权追索企业所欠债务。此外，日本、英国、韩国等国家也建立了符合本国特点的贷款担保计划或信用担保体系。第二节直接政策措施贷款担保模式是发达国家应用最广泛的金融激励措施，但该模式的致命缺点是：政策设计所造成的贷款拖欠率居高不下，且由于贷款担保一般不要求分享创业投资活动所产生的收益，造成政策实施的成本越来越高。第二节直接政策措施（四）权益担保股权担保的主要目的是降低投资者投资风险，并对投资者的部分损失提供补偿，从而保证投资者进行创业投资的积极性。权益担保作为创新金融工具，在发达国家20世纪后期和现在应用最广，特别是在欧盟成员国内。为了促进本国或地区的创业投资发展，缩小同美国的差距，欧盟成员国从2000年开始广泛运用权益担保模式。第二节直接政策措施1、损失分担最早采用这种担保模式的是1981年荷兰推进的PPM计划，其目标在于投资于早期阶段的私人创业投资基金所造成的损失，由政府提供50%、最高金额达400万荷兰盾的担保，后来下降到250万荷兰盾，不征收任何担保费率，也没有利润共享要求。第二节直接政策措施该计划早期阶段约有40%合格的创业投资由政府提供担保，但到1995年该比例下降到10%。该计划1995年底被终结，在其14年时间内将总计达9.01亿荷兰盾的民间资金投资到900家创业早期企业中去。第二节直接政策措施德国的“创业投资贷款担保计划”（BTU）也属于损失分担担保，该方式规定BTU向创业投资家前5年的股权投资损失提供50%的担保，但