第四：国外国有企业改制研究

国有企业管理体制改革比较研究发达国家国有企业改革实践的启示改制的直接动因是减轻政府负担提高企业效率曾经作为国家调控经济重要手段的国有企业，由于体制的原因已历史地成为削弱国家调控经济能力的因素，成为国家的负担所以改制是维护国家利益的需要。日本国有铁路自1964年出现亏损后，70年代平均每年亏损8000亿日元。到了80年代，亏损更是急剧上升，仅在1983年和1984年，国铁亏损数额就分别达到199，833亿日元和255，900亿日元。在这种情况下，经国会批准，政府对国铁进行根本改革，其目的是新设有竞争力的铁道会社，以改善服务、提高效率，并处理巨额长期债务。在实行股份制改造后，国铁事业面貌大为改观，一方面，由于改革后国有铁道会社项目不再列入政府预算，从而减轻了政府的财政负担，有利于实现政府“重建财政”的目标；另一方面改革促进了竞争，有利于企业提高效率和增强活力。发达国家国有企业改革实践的启示•改制的基本原则是引入市场机制，实施政企分离公司制以其产权明晰、责任有限、约束有力、集资方便的特征适应了现代工业经济。公司的法人治理结构有利于实现所有者、经营者和劳动者之间的权利制衡。而有限责任制度满足了市场经济分散风险的客观要求。在国有企业实行股份制改组的同时，其股权结构也由过去单一的国家所有逐渐向多元投资主体共同所有演进。让更多的公民和企业职工成为改制后股份公司的股东，一则可以防止垄断；二则有利社会稳定，相关主体与参股企业利益挂钩，可以减少社会动荡；三则能够保障职工权利，职工作为企业的股东，也就具备了参与管理的投资者机理。发达国家国有企业改革实践的启示改制的基本内容是组织形式的公司化、股权结构的社会化德国最大的国有股份公司之一——大众汽车股份公司早在20世纪60年代初就按照议会通过的有关法律由国家垄断改为公私合营性质的股份公司，联邦政府拥有20%股权，下萨克森州拥有20%股权，其余60%股份全部向私人出售，其单一的股权结构一次性得到改观。发达国家国有企业改革实践的启示改制的主流程序是议会立法，梯次推进不论是英国模式，还是日本模式，都遵循了上述程序。日本政府为对国营铁路进行民营化改革，制定并经国会通过了《日本国有铁路改革法》、《关于旅客铁道株式会社及日本货物株式会社的法律》以及《日本国有铁道清算事业团法》等法律法规。议会立法，梯次推进之所以成为各国国有企业改制的主流程序，除了依法改革是现代文明使然之外，更重要的是有序改革保证了改制资源的合理配置，为成功改革创造了条件。发达国家国有企业改革实践的启示改制的基本前提是资本市场发达企业资产重组后有获利潜力没有发达的资本市场，就不能通过竞争形成资本有偿转让，无获利潜力就无法刺激人们的投资冲动。世界各国国有企业股份制改造和民营化进程中，大都通过建立和完善资本市场，促进企业产权的流动重组。英国、日本等国由于私人资本雄厚，资本市场发达，国有企业的改革就相对顺利。英国、日本、法国等一些发达国家，资本市场较为发达，私人资本雄厚，国有企业改制相对顺利。这可以反证，如果资本市场没有形成，机制不健全，国有企业改制必然举步维艰。即使强令推行，其资本的转让也谈不上公平与效率。发达国家国有企业改革实践的启示改制的主要障碍是企业的债务和冗员负担沉重的债务负担使得本无活力的企业更加艰难，由历史原因而形成的冗员负担则涉及到敏感的失业问题，处理不当会影响稳定。不同国家的改制实践证明，克服这两大障碍，一靠提高综合国力，二靠建立社会保障体系，三靠改革金融体制，四靠更新就业观念。首先，提高综合国力是解决上述负担的物质基础。其次，建立由国家、企业和职工人共同负担的社会保障体系，使企业与职工之间的“双向选择”成为可能。再次，创建企业重组基金和理顺银企关系，有利于缓解因资产负债比严重失调而产生的一系列问题。最后，更新就业观念势在必行，国有企业职工中的终身雇佣和平均主义的观念应彻底根除，这类观念除了限制企业择人自由外，也限制了职工的择业自由，它们既不利于企业的制度创新，又不利于职工的全面发展。转型国家国有企业改革的启示•俄罗斯国有企•业改制实践总结俄罗斯国有企业改革的实践，我们至少可以得到如下启示：对于幅员辽阔、人口众多、民族多元的转型国家而言，国有企业的改革必须有序进行，不能急于求成；由于国有存量资产结构复杂、规模庞大、良莠不齐，需要分类指导、综合治理。•载至1996年底，俄罗斯已对12.46万个国有企业（占国有企业总数的60%）进行了以股份制为主要内容的改革，共组建约2.7万家股份公司，其中国家控股的公司占18%，国家参股的公司占37.6%，完全私有化的公司占44.4%。俄国有企业的股份制改造总地来讲是不成功的。转型国家国有企业改革的启示两德统一的托管模式德国政府通过“托管局”对前东德国有企业进行重组。托管局受联邦总理领导，并受联邦财政部、内务部、联邦会计总署和联邦议会有关委员会的制约，其最高领导机构是局执委会。其重组措施包括：（1）对东德的大型国有企业进行股份改组后出售给西德的公司；（2）对东德的中小型国有企业进行私有化，政府在价格和融资方面提供一定的支持。这又分两种情况：一是重新私有化。二是直接私有化。转型国家国有企业改革的启示其方法是，先将这些企业交给法定支配者，即托管局或联邦、州、乡镇各级地方政府，再由这此法定支配者组织进行出售。同时，根据有关法律，托管局配合财政部和联邦财产局，将原东德的地方政府财产以及部分社会公益性企业移交给新德国的各级地方政府。•两德统一的托管模式的经验•德国在两德统一过程中，通过组织货币联盟、经济联盟和社会联盟，对原东德地区的国有企业进行了私有化改造。尽管这种模式因极其特殊的背景条件而不具备普遍意义，但是其在产权重组中的一些具体做法还是可以借鉴的。例如，企业产权是以其市场价值，而不是以其帐面价值成交；注重资金的投入和职工就业方案的制定和落实；强调通过增税和举国债综合处理国有企业的历史债务。转型国家国有企业改革的启示转型国家国有企业改革的启示•中东欧七国国有企业改革的“小国模式”•世界银行的专家(GerhardPohl等1997)曾对保加利亚、捷克、匈牙利、波兰、罗马尼亚、斯洛文尼亚和斯洛伐克等七个中东欧转型国家超过6300家转制企业和国有企业1992-1995的经营状况和财务资料进行了调查与分析，提高了一份题为“中东欧七国的私有化与重建---实证分析与对策研究”的报告。归纳该报告的内容，这七国相对于俄罗斯和德国而言，具有明显的小国特征，所以这些国家国有企业的改制模式也因此形成了区别于以上两种模式的特点。转型国家国有企业改革的启示•中东欧七国国有企业改革的“小国模式”•在向市场经济过渡的初期，这一地区的国有企业不得不面对以需求萎缩和价格暴涨为主要内容的经济萧条，其中许多企业因入不敷出而沦为亏损企业，有的企业甚至因销售收入低于原材料采购成本而被西方经济学称之为“价值负贡献组织”。有鉴于此，这些国家的政府开始了国有企业的重建工作，使这类企业在不断变化的环境中，维持较高的劳动生产率和稳定的经济增长。报告提供的信息表明，重建至少在近期取得了明显的成效。中东欧七国国有企业改革的启示•第一，以产权多元化为核心内容的改革路径具有其历史必然性。转型国家的国有企业可以通过制度创新，在主要依靠自身存量资源的基础上，实现由传统企业向现代企业的跨越。其原因：•一是在历史包袱尚未解决，盈利能力尚不具备的条件下，外部投资人不愿承担国有企业改革的成本和风险。•二是随着改革的深入，政府和国有银行与国有企业的约束关系逐渐硬化。经济转型和结构调整使政府和国有银行可供支配的资源呈下降的格局，中东欧七国国有企业改革的启示•三是许多国有企业仍然具备通过制度创新，找到降低成本、提高效率的途径。尤其值得指出的是，前国有企业负责人群体长期被旧体制压抑的积极性和创造力因体制改革而得到充分发挥，构成了这些企业自力更生的主观条件。•四是毗邻西欧发达国家的地缘优势和已经形成的经济基础，为这些企业构建了在内需不足的情况下提高产品竞争能力，开拓国际市场的区位条件。•五是大多数国有企业仍然拥有支撑战略性重组的内部资源，这既包括企业的有形资产，又包括由市场份额、商标、专利等构成的无形资产，从而形成了企业重建的物质条件。中东欧七国国有企业改革的启示•第二，“大众私有化”在中东欧转型国家的实践说明：该项国有企业改革思路仍然有其合理成分和变通空间。•一则国有企业资产的取得既是社会制度变革中国家机器超经济强制的结果，又是全国人民在不同条件下以不同方式作出的历史贡献。在经济转型中，让全民以均有股权的方式，分享改革的成果，除了可以克服由占有者独享或优享改革成果的制度缺陷外，还有利于实现社会公正。•二则“大众私有化”未必导致两极分化。中东欧七国国有企业改革的启示•三则被调查企业的行业主要是应由市场配置资源的竞争性行业。纳入“大众私有化”的企业应根据内部条件和外部环境分步实施。•四则可以通过制度创新寻求与全民长远利益相关的组织安排。•五则该项改革并不排斥国有企业的职工有偿取得企业股权的权利，但必须贯彻志愿和等价有偿的原则。同时，还要看到完全由企业职工持股也不利于形成利用外部资本市场，促进企业持续发展的体制和机理。中东欧七国国有企业改革的启示•第三，国有企业的改制应与政府职能转变和国有银行的体制改革联动。其表现为：•（1）观念互动是指政府和银行在经济转型中建立按市场机制配置资源和讲究经济效益的观念，可以促进企业形成“他救不如自救”的自力更生、自主经营和自我约束的观念。（2）行为互动是指政府采取国有资产有序退出竞争性行业的政策，以及国有银行实行产权多元化的改革，为国有企业的深层次改革创造了条件。•（3）结果互动是指在经济体制改革的大系统中，政府、企业和银行是至关重要的三个子系统，它们在相互联系的运行中通过信息反馈调整各自行为，进而谋求既能维护各自利益，又能促进大系统优化的动态平衡。总结中东欧七国国有企业改制的经验，企业、银行、基金和政府在股权多元化过程中的良性互动，无疑起了至关重要的作用。首先，这些国家实行的国有企业私有化的改革卓有成效。事实上该项改革是企业投资主体多元化的改革。西方学者认为当国有企业33%以上的股权转为私人投资者拥有后，该企业就已经“私有化了”。•中东欧七国被调查的工业企业劳动生产率的增长（1992-1995）（%）私有化公司国有公司保加利亚12.4-1.4捷克共和国8.6-2.6匈牙利6.03.2波兰7.51.4罗马尼亚1.0-0.5斯洛伐克7.8-4.1斯洛文尼亚7.21.8平均7.2-0.3其次，改制企业的股权集中度呈不断提高的态势。不少经济专家和政府官员担心私有化的速度可能会牺牲私有化的质量，认为快速的“大众私有化”导致股权分散到缺少技能、经验、资本，并对企业重建反映淡漠的小股东手中。所以赞成通过“个案私有化”使股权相对集中到大股东手中，但他们的观点并未得到实践的验证。前五大股东在捷克共和国716家混合型企业中平均所占股权比重199350%199665%前五大股东在斯洛伐克共和国623家混合型企业中平均所占股权比重199352%199573%再次，银行在国有企业重建中能够发挥重要作用。银行组建管理公司，控股大型“重建基金”，以所有者和债权人的双重身份介入国有企业的重建。虽然有人担心银行的双重身份可能使之通过高息贷款损害其他股东的利益。但具有双重功能的银行体系不仅在日本和德国相当流行，就是在上述转型国家也能起到积极作用。捷克的改革实践表明，银行既是大股东又是主要债权人的公司的绩效高于银行仅仅作为大股东的公司的案例证明了这一判断。