诉调对接机制研究

诉调对接、创新机制、完善职能、化解矛盾——以法院视角探析诉调对接在社会矛盾化解中的功能和机制构建论文摘要：深入推进社会矛盾化解、社会管理创新和公正廉洁司法是全国政法工作会议针对我国国情、民情和经济社会发展现状提出的战略性部署。针对人民法院在化解社会矛盾过程中遇到的问题，实务部门和理论界都提出应当建立多元化的矛盾纠纷化解机制，而诉调对接机制成为了尝试较多、效果较好，符合最高人民法院关于建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷化解机制精神的创新尝试。从实证角度分析，诉调对接机制在化解社会矛盾过程中具备成本低、效率高、社会效果好、有利于维护社会稳定和司法公正权威等诸多优点。但对于诉调对接机制的理论研究尚不深入，实务部门的尝试也形式多样，还存在诸多问题。笔者采用实证分析和比较分析的方法，以法院视角探析了诉调对接机制在化解社会矛盾中的功能和机制的构建。对于建立和完善诉调对接机制，首先应当加强诉调对接机制的理论研究。其次应当明确法院在构建诉调对接机制中的主导地位，并赋予法院在诉调对接机制中的案件审查分流职能、业务指导职能和司法审查保障三大职能。在明确职能的基础上，应当建立健全诉调对接机构，包括设置纠纷受理分流部门、业务指导部门、司法审查部门、诉调对接协调部门。通过科学对接将各个部门统一到诉调对接机制的运行流程中，发挥其相应的职能，促进诉调对接机制有效化解社会矛盾。本文的最后，笔者对诉调对接机制与其它调解机制的关系作简要论述，明确了诉调对接机制在多元化、多层次的社会矛盾纠纷化解机制中地位和作用。全文共9900字。法院在化解社会矛盾过程中遇到的问题及诉调对接机制的提出化解社会矛盾既是法律赋予法院的职权和义务，也是满足人民需求的政治责任。全国各级法院在化解社会矛盾、维护社会稳定、服务经济发展大局中贡献巨大。然而，人民法院在化解社会矛盾的过程还是遇到一些问题，主要包括五个方面：一是个别案件司法不公现象导致的司法公信力不足，从而引发案结事未了，矛盾化解不彻底；二是司法资源的有限性不能满足数量庞大的社会矛盾化解需求；三是司法的程序性特点与化解社会矛盾的经济性、便捷性、灵活性需求之间存在矛盾；四是司法的被动性与现实对于化解社会矛盾的主动性、能动性需求之间存在矛盾；五是法院化解社会矛盾中参与社会管理创新不足。产生这些问题的原因主要有两个方面：一是法院干警自身的原因。个别法院干警还存在政治立场不坚定、不能树立正确的价值观、权力观，在工作中违反了廉政纪律等规定，导致司法不公现象时有发生。还有个别干警存在思想意识落后，工作作风不强的问题，对当事人和来访人民群众态度不好，工作不积极，就案办案，片面追求调解率等问题。二是化解社会矛盾机制的原因。法院不应当也不可能成为化解社会矛盾的唯一机构，应当通过参与社会管理创新，建立和完善多层次、多渠道的社会矛盾化解机制，满足人民群众的需求。因此建立起一个功能互补和程序衔接紧密的多元化纠纷化解机制非常必要，而“诉调对接机制”便是建立健全我国多元化纠纷化解机制的一项重要内容。关于诉调对接机制的提出有不同的说法，一种意见认为诉调对接是“东莞市中级人民法院和东莞市司法局依法联合推出的一项司法调解和人民调解对接的调解制度，是司法调解的前延和人民调解的后续。”（1）另一种意见认为“诉调对接起源于江苏南通社会纠纷大调解机制。”（2）总之通说认为诉调对接机制最早是由实务部门提出的。但实务部门对诉调对接机制的理解还存在不同认识，一种将其定义为“诉调对接就是通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，使诉讼调解与社会矛盾纠纷大调解这两种纠纷解决机制相互衔接，充分发挥诉讼调解与大调解机制各自的优势，使司法审判与社会力量优势互补，形成合力，促使纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决，从而更好地维护社会的和谐与稳定。”（3）第二种定义为“法院诉讼制度与人民调解制度的对接，通过法院将部分来院起诉的纠纷分流到人民调解机构或者诉调对接机构先进行调解，实现诉前调解与法院诉讼的有机衔接，充分发挥司法诉讼与社会大调解机制各自的优势，提高社会纠纷解决效率”（4）本文所要论述的“诉调对接”应当理解为第二种定义。因为第一种意见只是将司法调解和人民调解、行政调解的功能简（1）“诉调对接”百度百科，载，于2011年3月20日访问。（2）《南通市构建社会矛盾纠纷大调解机制资料汇编》，中共南通市委政法委员会编，2004年4月。（3）沈明磊、王淳著：《诉调对接之路的理论与实践》，载《人民司法》，2006年11期，第56页。（4）冯伟、舒秋膂著：《“诉调对接”的理论透视及制度建构》，载《中南大学学报》2009年第4期，第34页。单结合，没有发挥“诉”和“调”对接1+1＞2的效果。而第二种定义是将诉讼制度与调解制度进行对接，在功能上实现了互补，在程序上实现了矛盾分类化解，构建出多元化、多层次的社会矛盾化解体系。诉调对接机制在化解社会矛盾中的作用相比于单独由法院作为化解社会矛盾，建立和完善诉调对接机制具有更多的优势，其主要作用包括：一、有利于降低化解社会矛盾的成本。“面对着现代化社会中权利救济大众化要求的趋势，缺少成本意识的司法制度更容易产生功能不全的问题”。（5）司法产品价格高企，如根据规定人身损害赔偿案件需根据当事人的诉讼标的收取费用，如果涉及伤残等级的评定等需要鉴定、评估的事项，费用会更高，这还不包括当事人为打官司而花费的交通费、误工费、律师费等。笔者本人也经常遇到当事人对此抱怨。而诉调对接机制中，调解免费是一项基本原则。而通过设立在企业、社区等地方的人民调解机构，可以发挥矛盾就地化解的方便、灵活、快捷的优势，减少当事人的交通费、律师费等成本。二、有利于提高化解社会矛盾的效率。当前许多法院都面（5）[日]棚濑孝雄著：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社，2004年版，267页临案多人少的矛盾，如“2000年，东莞市两级法院收案数刚达2万宗，而2006年已达6万宗”（6）笔者所在法院从2000年至2010年间，在干警人数并未增加的情况下受理案件数量从原来的一年2000余件上升到一年6000余件。这种案多人少的矛盾导致案件审理时间过长，如笔者所在法院的普通民商事案件的平均审理周期在45天左右。而通过诉调对接机制可以大大降低一些矛盾的处理时间，如笔者所在法院基层派出法庭通过委托调解员调解的婚姻家庭纠纷平均处理期限为25天。三、有利于矛盾化解的社会效果和法律效果的统一，提高人民群众的认同感。“我国以儒家文化为主要内容的传统文化中崇尚“和”、“中庸”，对于矛盾纠纷有息事宁人、调解和好的传统。”（7）在这种传统文化影响下，民众没有树立类似西方的“权利本位”为基础的法治意识，而是强调人情和人际关系的和谐。有些当事人在诉讼中强调自己的合法利益却产生了“一辈官司几辈仇”等现象。诉调对接机制中人民调解员来自基层，了解社情民意，化解矛盾过程中更注重将社会公众的善良意识和善恶标准、是非观念融入调解过程中，能很大程度上使调解结果更加贴近民众，更能反映社会的价值观念和道德准则，更好的（6）陈斯著：《探索诉调对接机制有效化解社会矛盾》，载=291，于2011年3月20日访问。（7）黄宗智著：《民事审判与民间调解：清代的表达与实践》，中国社会科学出版社，1998年版。被民众和社会所接受，从而达到法律效果和社会效果的统一。四、有利于维护司法的公正权威，提高司法的公信力从而发挥法律的指引、评价、预测的功能。（8）建立诉调对接机制可以在一定程度上实现调审分离，从根本上避免“以判压调”的现象。“调审分立，直接将法院的调解和司法审判彻底分立开来，原来在法院调解中影响司法被动性的不合理弊病得以去除，法院对裁判类案件将更会彰显司法审判的被动性，从而进一步突出其中立性和公正性。”（9）实践中有的法官片面理解“调解优先、调判结合”的指导思想，一味追求案件调解率，当事人往往因担心受到不利的裁判而违心地同意或接受审判法官提出的调解方案，从而违背了调解的自愿性。这种“以判压调”、“以拖促调”也是导致司法不公，影响司法权威的重要原因之一。还有的法院面对案多人少的矛盾，不能从加强审判管理的角度提高司法效率，而是萝卜多了不洗泥，在结案率、审限合格率的压力下一味追求快速结案，产生了片面强调证据规则而忽视审查事实等诸多问题，导致案件质量出现瑕疵，进一步影响了司法公信力。（8）法律具有指引、评价、预测的功能，载《法理学》，张文显著，高等教育出版社，2000年版，第45。然而当前由于我国司法在实务操作中面对大量的诉讼案件因司法效率的问题导致适用法律标准不一，从而也影响了上述功能的实现，其实从侧面引发了更多的社会矛盾的产生。（9）王锦辉著《“诉调对接”与司法审判中被动性是否相容》，载，于2011年3月12日访问。诉调对接机制的几种尝试以及存在的问题当前各地法院根据自己的理解，构建诉调对接机制采取的形式比较多样，但可以归为“联合型”和“联系型”两大类。“联合型”的诉调对接机制是指法院与司法行政机构（司法局）协商成立联合工作机构。主要包括两种模式，一种是被称为司法ADR（10），“司法ADR又称附设在法院的ADR，是指以法院为主持机构或者受法院指导，但与诉讼程序截然不同的具有准司法性质的诉讼外纠纷解决程序。”（11）如以长沙市岳麓区等地为代表的“在法院设立联合调解室。在联合调解室，法院干警和人民陪审员可以展开联合调解，还可以邀请其他相关部门参与联合调解，有利于发挥各自的长处，增强调解的力量。”（12）另外一种模式是让人民调解员参与法院调解，通过人民调解和司法调解的人员联合，实现在法官主导下诉讼调解适度社会化。如“上海长宁区法院将人民调解员任命为人民陪审员参与法院调解模式，还有如江苏响水法院将人民调解员聘任为特邀调解员参与法院调解模式，都取得了较好的经验和成果。”（13）笔者所在的法院也尝试了将审判法庭、人民调解室、交警（10）ADR泛指非诉讼纠纷解决方式。这一概念源于美国1930年代劳动争议的解决，此后经历了60年代开始的社区自治性纠纷解决运动、70年代末开始的法院案件管理运动、企业间协作性纠纷解决运动，以及90年代的评价性adr程序等。参见范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版。（11）章武生著：《民事简易程序研究》，中国人民大学出版社2002年版，第293页。（12）《构建诉调对接机制共创岳麓平安和谐》，载，于2011年3月23日访问。（13）张嫣著：《“诉调对接”机制研究》，南京师范大学研究生硕士学位论文。部门联合设置一个工作机构，针对辖区内发生较多的道路交通事故损害赔偿案件进行诉前调解，如调解不成则依法受理审判，被称为“三调联动”诉调对接模式，其确实起到快速有效化解部分争议较小的道路交通事故损害赔偿纠纷的作用，对于争议较大、事实复杂的纠纷也通过诉前调解中固定证据等作用大大缩短案件的审理期限，提高化解矛盾的效率。笔者所在法院的基层人民法庭还聘请部分人员调解员为陪审员，实践中通过他们参与陪审和调解的案件较好的实现了化解社会矛盾的同时维持乡土社会人情关系和社会秩序的良好效果。“联系型”的诉调对接机制是指法院和调解机构相互独立，通过联系的方式发挥诉调对接的作用，主要包括两种模式，一种是委托调解，“对于一部分案件事实较为清楚、法律关系较为明晰的简单民事纠纷，法院在立案受理后，委托给人民调解组织进行调解，调解不成的转入下一审理程序。”（14）另外一种是指导调解，“对于人民调解组织正在调解的案件，由法院指导法官向人民调解组织提供法律、调解方案等方面的指导，促进案件调解成功。”（15）由于诉调对接机制的