公共行政学课件四

2010年9月复旦大学公共政策研究中心第四讲公共行政的价值2010年9月复旦大学公共政策研究中心公共利益是公共行政的出发点2010年9月复旦大学公共政策研究中心财产征收与公共利益：真实的案例•A县为了发展经济，增加财政收入，拓宽居民就业的渠道，决定进行招商引资，与外商合作兴办一大型加工厂。为建设该工厂，县政府决定征收某村一块土地，为此，该县政府按照相关规定启动征收程序。但是该村民不同意，并以该县政府等为被告起诉到法院。该村村民认为虽然该县政府进行土地征收，招商引资，兴办工厂是为了发展全县经济，增加财政收入，增加大家就业机会，但是直接获利的是厂家，因此该征收土地行为不具有公共利益目的。而该县政府认为，征收土地是为了招商引资，目的是为了发展经济，增加财政收入和居民的就业机会，得利的不仅是厂家，而且包括该村村民在内的所有全县居民，因此征收行为符合公共利益的目的性条件2010年9月复旦大学公共政策研究中心法官的争议•该县的土地征收虽然是建立大型工厂，直接得利的是厂家，但是目的是发展经济，增加财政收入和居民就业机会，能够增加全县居民的共同利益，因此符合公共利益的目的性条件•征收土地是与外商合资建立工厂，虽然其名为发展经济，增加居民的就业机会和财政收入，但其直接目的仍是从事商业经营活动，因此不符合公共利益的目的性条件•该县征收土地进行商业经营活动，直接目的不符合公共利益；同时为增加政府的财政收入而进行征收土地，也不符合公共利益目的性条件2010年9月复旦大学公共政策研究中心•本案争执的焦点–政府的征收行为是否合法，即是否符合公共利益的目的性条件？•必须解决的几个问题–财产征收中的公共利益如何界定？“公共”如何确定？–征收后的财产能否用作商业用途？–为解决政府财政收入，是否符合公共利益？–界定财产征收中公共利益的原则和方法是什么？2010年9月复旦大学公共政策研究中心公共利益与政府的责任•客观存在：与私人管理的比较–企业私人管理：追求自身利益最大化•任务：在市场中保持竞争力和效率•目标：营利•客观结果：服务于、推动公共利益•对个人追求利益最大化的限制：体现公共利益–不能妨碍社会对公共利益的追求•不得损害员工的安全和健康•不得损害或污染环境–政府职责：发挥制约作用•制定规制措施：确保民营部门追求自身利益中不损害社会公共利益2010年9月复旦大学公共政策研究中心•政府有义务增进社会的公共利益–道德与常识：公共行政必须服务于“更崇高的目的”–政府：公共行政管理者和公共政策制定者必须把公共利益作为职责和行动指南•公共政策面临的核心问题：确保政策制定系统和公共行政管理者能够代表并回应民众利益–政府机关及其公务员的政治忠诚问题：对公共利益的忠诚–政治忠诚：民主运作的条件2010年9月复旦大学公共政策研究中心公共利益：界定的困难性2010年9月复旦大学公共政策研究中心•亨廷顿：公共利益的三个视角•公共利益被等同于某些抽象的、重要的理性化的价值和规范，如自然法、正义和正当理性•公共利益被看作是某个特定的个人、群体、阶级或多数人的利益•公共利益被认为是个人之间或群体之间竞争的结果2010年9月复旦大学公共政策研究中心•公共利益的外延：•国防、水利、国家基础建设、公共道路交通、能源、公共卫生、科学文化教育及体育事业等公共设施•灾害防治、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业等•以及国家法律规定的其他直接或间接增进了不特定社会成员福利的利益2010年9月复旦大学公共政策研究中心•公共利益是一个不确定的概念：利益内容的不确定性–霍尔巴赫：“所谓利益，就是每一个人根据自己的性情和思想使自身的幸福观与之联系的东西。”–德国学者WalterKlein：利益是一个主体对另一个客体的享有，或者是主体及客体之间的关系；或是在主体及客体关系中，存有价值判断或价值评判。–利益主体多元化，以及利益内容的确定要通过价值判断而形成。价值判断是人类进行的精神行为，与人的兴趣、好恶相联系•T.Laufer的结论–“利益这个概念，无一定之成型，如同价值概念，完全系乎变动中之社会、政治及意识形态，来充实这些概念之内容。”2010年9月复旦大学公共政策研究中心•公共利益是一个不确定的概念：受益对象不确定–公共利益概念中最难界定的是“公共性”–公共的相对方面是私人，但需要多少私人才能组成公共（公众），这是一个困惑的问题–如何界定公共的范围：洛厚德的理论•地域基础标准：公益是一个相关空间内关系人数的大多数人的利益，地区内的大多数人的利益，就形成公共利益•缺点：不能解释跨越区域的人能否享受该利益，比如越区使用交通设施、文教设施等–如何界定公共的范围：纽曼的理论•开放性标准：任何人都可接近，不为专人保留，即“公共性原则”•公益受益人是不确定的，公益是不确定多数人的利益•公共的概念就是以利益效果所及的范围，即以受益人之多寡的方法决定，只要大多数的不确定数目利益人存在，即属于公益2010年9月复旦大学公共政策研究中心•公共利益内涵的变化–社会的发展已经进步到从“量”（不确定的多数）来探讨公共利益，发展到“质”（以对受益人生活需要的强度而定），即以人民的生存权及人类尊严为最高价值–随着社会的发展，有时即使是少数人的利益可认定为公共利益，即少数人也可具有“公共性”，如国家保障私人的生命健康方面的私人利益，也构成公共利益–对于某些少数的特殊数量的私益，可以透过民主之原则形成公共利益，如，有些国家征收土地为低收入家庭修建房屋，进行土地改革，把征来的土地分给没有土地的农民等，也符合公共利益2010年9月复旦大学公共政策研究中心财产征收中的公共利益2010年9月复旦大学公共政策研究中心•征收的含义–以公共利益为直接目的，政府依法定程序强制获得他人财产或财产权利并必须支付补偿费用的行为•征收与公共利益：一个法律问题，道德和政治理论问题–虽然大多数现代国家都在宪法中确立了公共利益的价值，但公共利益不仅仅是一个宪法或法律上的概念，更是一个道德和政治理论的问题–与公共利益概念紧密联系在一起的“私有财产的政府征用”，也同样既是一个法律问题，更是一个道德和政治理论问题–StephenR.Munzer：道德和政治问题更为根本，“因为对它的回答应该指导对法律问题的回答，并且如果有必要的话，矫正对法律问题的现存答案”–这并不意味着法律规定就不重要2010年9月复旦大学公共政策研究中心•征收最初可追溯到罗马时代•1554年英国议会通过法案规定地方政府因为公共基础设施建设有权向居民征收土地，但要给予合理补偿•法国1789年发表的《人权宣言》第17条：所有权是神圣不可侵犯之人权，除非为了公共利益之要求，以及事先给予公正补偿，不得予以征收•美国宪法修正案第5条：“非经正当程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用”•中国宪法第10条第3款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”2010年9月复旦大学公共政策研究中心•政府的特权条款–现代国家的宪法大多有专门的条款对政府（对私人财产的）征用作出规定–这种宪法规定的政府征用条款一般都是从公共利益的角度来界定的–以个人主义为价值、强调私有财产权是人权之核心的美国，宪法精神是限制政府的特权范围•既是对政府的授权，同时又是对政府的限制，其目的是为了通过宪法制度安排，实现（民众的）私有财产权与（政府的）征用权这两个权利的平衡，从而有效地保护私有财产权•国家征用权的行使必须具备三个基本要素–正当程序、公共利益和合理补偿2010年9月复旦大学公共政策研究中心财产征收中的政府利益2010年9月复旦大学公共政策研究中心政府利益的含义与构成•政府利益：指的是政府系统自身需求的满足–自身特殊利益：政府的权力与权威，政府的业绩、形象和信誉，政府工作的条件与公务员的收入和福利–合法性利益：从合法性的角度来说，追求和实现公共利益，也是政府利益的构成部分–阶级基础利益：从政治统治来说，把资源优先或首先分配给与统治阶级的价值取向相一致的群体2010年9月复旦大学公共政策研究中心政府利益存在着凌驾于公共利益的可能性•社会公共利益可以被看作特定人群的整体利益，实际上是公共政策主体所认定的利益•界定公共利益的过程是一个政治过程，必须经由一定的政治程序和法律程序•在这一政治过程中，政府处于优势地位，有更多的机会和途径表达自身的利益2010年9月复旦大学公共政策研究中心•假借“公共利益”进行“商业拆迁”，是引发拆迁矛盾的关键–假借的表现形式1：借绿地等公共基础设施建设之名–假借的表现形式2：借“旧城(村)改造”之名•国家信访局：因拆迁引发信访的原因–强行拆迁，粗暴对待拆迁户–安置补偿不合理，政策不到位–建设规划出尔反尔，造成居民不能回迁–拆迁安置政策失之简单化•国土资源部：土地违法案件的共性–政府违法现象突出–非法占用耕地现象严重–侵害农民权益性质恶劣2010年9月复旦大学公共政策研究中心•数据和证据–2003年11月之前，国土资源部等部门共查处土地违法案件16.8万起•共同特点1：打耕地的注意•共同特点2：政府都是其中的主角（运动员和裁判员）•共同特点3：假借“公共利益”进行商业拆迁，这是引发拆迁矛盾的关键•共同特点4：政府代理开发公司的拆迁，实质上是政府不恰当地介入市场的行为。倾向开发商而侵犯原住民2010年9月复旦大学公共政策研究中心•政府的违法成本有多大？–2003年11月16日国土资源部披露：“今年进一步治理整顿土地市场秩序以来，全国共查处土地违法案件16．8万件，相当于去年同期的两倍，有687人受到党纪政纪处分，94人被追究刑事责任。”–“受到党纪政纪处分”的比例:687÷168000=0.0040892人/件。5‰：99%以上的人逃脱了“党纪政纪处分”–“被追究刑事责任”的比例：94÷168000=0.0005595人/件。万分之五点六:99‰以上的人逃脱了“刑事责任”2010年9月复旦大学公共政策研究中心•江西宜黄拆迁自焚案：政府对公共利益的理解–10月12日，财新网发布了署名“慧昌”（宜黄官员）、题为“透视江西宜黄强拆事件”的文章–“地方政府为实施地方发展战略，强拆在所难免，或者说不得已为之，否则，一切发展免谈。”–“每一个人其实都是强拆政策的受益者。”–“从某种程度上说，没有强拆就没有中国的城市化，没有城市化就没有一个个‘崭新的中国’，是不是因此可以说没有强拆就没有‘新中国’？”–《凤凰周刊》记者邓飞在其新浪微博上提出，请大家应该理性探讨：“我们须感谢这名宜黄官员，他提供了一个政府和官员如何理解拆迁的新视角，请理性讨论交流，真理越辨越明，才可能达成共识，请不要伤害这官员。”2010年9月复旦大学公共政策研究中心追求公共利益：解决冲突的方法和途径2010年9月复旦大学公共政策研究中心界定公共利益的原则•公共性原则–受益主体具有普遍性或不特定性•合理性原则–界定公共利益是以另一种公共利益或私人利益的减损为代价，界定公共利益时应进行合理衡量，确保公共利益是最大限度的合理的利益•正当性原则–界定建立在广泛的民意之上，保证以民主的原则来界定公共利益•公平性原则–如果以减损少数私人利益来达到公共利益，应对其进行合理补偿，以确保公平2010年9月复旦大学公共政策研究中心•暴力拆迁与暴力维权–2009年5月30日，江苏省宿迁市宿豫区锦绣江南小区内。8名壮汉和一名女人围攻在家门口，大声地辱骂，不停地砸门。因不堪忍受拆迁人员逼上门的不断骚扰与折磨，业主王马玲等三姐弟与拆迁公司员工发生“对攻”。蜷缩在自家房内的王马玲决定“挺身而出”，她先让六旬的老母亲照看好3个未成年的孩子，然后提了一把菜刀，挤开防盗门，向门外砍去，最终酿成1死6伤的“拆迁血案”。–最近，江苏省高级法院作出终审判决，推翻了一审法院对王马玲作出的“犯故意杀人罪，判有期徒刑8年”的判决，将案件定性为“犯故意伤害罪”，王马玲被判有期徒刑5年2010年9月复旦大学公共政策研究中心•2006年5月14日，辽宁本溪张剑因抗拒当地开发商的暴力拆迁，在冲突中杀死了一名强拆者。后被法