第六章 公共收入规模与结构

2020/1/23公共经济学1第六章公共收入规模与结构2020/1/23公共经济学2本章引言研究背景政府手段包括支出和收入收入两个问题：（1）公共收入规模与结构概述；（2）税收（主要侧重于基本原理与制度）核心问题公共收入规模与结构：总体视角和单一视角研究思路公共收入体系概述公共收入规模与结构总体视角分析税收和公债单一视角分析技术路线2020/1/23公共经济学3公共收入公共收入规模与结构（总体概述）公共收入体系概述公共收入规模与结构：总体视角税收基本理论制度层面税收和公债规模：单一视角税收原理经济影响税收制度税制改革面到点的分析2020/1/23公共经济学4第一节公共收入体系另一种划分视角：税收收入和非税收入公共收入体系无偿收入有偿收入预算内收入货币创造收入预算外收入税收收入收费收入其他收入管理性收入检验检疫性收入资源行收入证照性收入收费收入附加收入基金收入政府行基金收入社会保障基金收入内债净收入外债净收入2020/1/23公共经济学5一、税收二、收费三、货币创造四、公债2020/1/23公共经济学6一、税收经济学家一般这样定义税收：税收是个人和企业不能等价交换商品和服务而向政府的非自愿支付。税收是国家机器存在及政府实现其职能的物质基础，其重要的筹资手段；税收是一个分配范畴，是政府参与并调节国民收入分配的工具；税收体现了以国家为主体的分配关系，性质取决于经济体制和国家的性质。税收的“三性”：强制性、无偿性和固定性强制性：政府凭借政治权力依法征税，任何单位和个人都不得违抗；征税权力或许是政府强制权力的最明显的表现。无偿性：国家征税以后，税款即为国家所有，既不需要偿还，也不需要对纳税人付出任何代价；税收的这种无偿性，不仅相对于私人交易而言，也与其他政府收入形式不同。固定性：征税前就以法律的形式规定了纳税人、征税对象和课征标准。2020/1/23公共经济学7二、收费也称为使用费（usercharge），是政府对特定服务或特许权收取的价格，用于支付提供这些服务的全部或部分成本主要收费形式有行政性收费和事业性收费行政性收费是指国家机关、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构，在履行或代行政府职能过程中，依照法律、法规并经有关部门批准，向单位和个人收取的费用。事业性收费是指事业单位向社会提供特定服务，依照国家法律、法规并经有关部门批准，向服务对象收取的补偿性费用。两个问题：收费的定位问题和选择问题2020/1/23公共经济学8收费的定位问题从市场的角度而言：完善市场定价机制收费与市场价格之间的差异：（1）不能弥补全部成本；（2）不以利润最大化为目标。目的在于矫正外部性和垄断，实现资源配置效率；包含价格制度的合理机制、提供了价格制度的信息来源。从公共收入的角度而言：税收的有益补充收费体现了财政的受益原则：提供付费与获得服务之间具有直接联系，而在以一般性税收为公共服务融资的情况下，纳税与获得服务之间没有直接联系。使用费的收入一般用于特定用途，即专费专用，而征税的收入是一般性收入，用于政府一般性职能的实现。从某种程度上说，使用费是自愿缴纳的；税收则是非自愿的。使用意图不同：税收这种财政手段的意图是取得一般性收入；使用费的意图是把所提供的特定物品或服务在相互竞争的使用者之间分配。收费的缺点：(1)定价不准确，抑制资源合理配置；(2)没有考虑支付能力的差异2020/1/23公共经济学9收费的选择问题基本原则：收费能够提高资源配置效率；使用者容易鉴别和区分。收费和税收之间的选择标准若使用费不能统一征收选择税收（燃油税）使用费与税收所遵循的公平标准不同。如果以受益原则衡量公平，那么，使用费是更为适当的财政手段。如果以支付能力衡量公平，那么，税收是更为合适的手段。若使用费管理和征收成本太高选择税收收费不能加重社会的经济负担为特定项目或部门筹措资金时收费2020/1/23公共经济学10三、货币创造货币创造(moneycreation)也是政府筹措收入的一种重要渠道（铸币税），这种融资方法也称赤字货币化(deficitmonetization)或公债货币化(publicdebtmonetization)。方式：印刷发行新钞票；向中央银行出售政府债券优点：(1)可以避免政府债务和税收的不利影响(2)通过引发温和通货膨胀来增加政府收入（档次爬升；虚拟资本利得；通货膨胀税）；降低债务实际值，从而减轻政府债务负担（债务贬值）缺点：容易引发恶性通货膨胀2020/1/23公共经济学11四、公债公债（publicdebt）是政府向个人、公司企业、社会事业单位以及他国政府借款而发行的债券，公债是相对于私债而言的。债务融资不属于正常的政府融资方式，主要是为了弥补财政赤字。特点：政府角度：自愿性。公债的认购原则上是以购买者自愿承受为前提，但有时带有某种程度的强制性。有偿性。政府按期还本付息，还本的资金来源在很多情况下是举借新债，付息的资金来源一般是征税。灵活性。政府根据财政状况（有无财政赤字、有多少财政赤字以及经济建设的资金需要等）灵活确定是否发行公债、发行短期公债还是中长期公债以及发行多少。购买者角度：安全性；收益性；流动性2020/1/23公共经济学12公债种类从地域或来源角度：国内公债和国外公债，简称为内债(internaldebt)和外债(externaldebt)；内债一般不存在本国资源向国外转移问题，不影响国内资源总量；外债则存在着资源的国内外转移。从偿还期限角度：短期公债（国库券）；中期公债；长期公债；永久公债（可随时变现）。从是否可买卖角度：可交易债券和不可交易债券从发行主体角度：中央政府公债（国债）和地方政府公债（吉林省2004年底逾期债务达31.1亿元，其中直接显性债务为13.84亿，或有债务为17.22亿）。2020/1/23公共经济学13债务融资与税收融资、货币创造融资方式的不同：债务融资与税收融资的不同：自愿性；对资产总量和资产结构的影响；政治可行性债务融资与货币创造融资的不同：对货币供给进而对通货膨胀的影响四种政府资金筹措方式的比较货币创造：最简单，导致通货膨胀收费：简单，有时不可能发债，能不能借到，规模问题（财政安全）税收也有其局限性，但为政府的主要筹措资金的方式2020/1/23公共经济学14第二节公共收入规模与结构公共收入规模不仅反映出政府拥有的可支配财力的多少，也反映出政府对社会资源的集中程度；公共收入构成或结构不仅反映出不同收入形式的相对重要性，还能反映出公共收入的可持续性。2020/1/23公共经济学15一、公共收入规模度量口径口径一：公共收入＝预算内外收入＋社会保险基金收入＋国内外债务净收入口径二：公共收入＝预算内外收入＋社会保障基金收入口径三：公共收入＝预算内收入＋预算外收入口径四：公共收入＝预算内收入说明口径一表明了政府在一定时期内可支配的全部财力，但因债务收入是一种临时性收入，其规模大小不仅仅取决于财政赤字，还有其他许多非常复杂的决定因素。人们在分析公共收入规模时，一般不采用这种口径。口径三和口径四计算出的公共收入都比较窄，不适合进行国际比较。口径二是一个比较符合国际惯例的指标:(1)预算外收入实质上是财政资金，只是我国目前的预算管理制度还没有将其全部资金纳入预算管理；(2)社会保险基金收入虽然目前是以社会统筹和个人账户缴款形式筹措的，但这种“收费”或“缴款”形式完全可以用征税方式取代，这也是许多国家的普遍做法2020/1/23公共经济学16结论：各口径计算出的公共收入比率均呈现出共同的上升趋势口径二计算出来的公共收入比率在2004年达到23.1%。年份公共收入1公共收入2公共收入3公共收入4199818.4117.2815.3511.70199921.0119.0016.5412.76200022.6420.0217.3613.50200124.0621.6918.8614.94200225.3922.8019.4315.71200325.322.9519.3515.99200425.0723.0719.4516.512005———17.292020/1/23公共经济学17同国际平均水平相比，我国目前的公共收入比率仍然比较低。发达国家高出我国近23.6个百分点，转型国家高出近14.8个百分点，其他发展中国家也高出近11.6个百分点。2001—2002年间公共收入比率发达国家发展中国家新兴工业化国家经济转型国家其他国家46.720.937.934.72020/1/23公共经济学18二、公共收入结构三个角度：无偿收入与有偿收入；预算内收入与预算外收入；税收收入与非税收入无偿收入与有偿收入比（口径1）无偿收入是指政府凭借政治权力、产权或提供服务而取得的、不用偿还的收入，主要包括税收收入、收费收入、罚没收入、专项收入等。有偿收入是指政府凭借国家信用取得的收入，主要是指公债收入。有偿收入所占比重高，一方面可能说明当期的财政状况不佳，另一方面也预示着今后的财政负担沉重，财政压力比较大。2020/1/23公共经济学19年份无偿收入所占比重有偿收入所占比重19981999200020012002200393.9690.5788.5790.2789.8990.686.049.4311.439.7310.119.32200492.08.0平均90.859.152020/1/23公共经济学20预算内收入与预算外收入比（口径三）一般而言预算内收入比重越高，意味着财政资金管理更为规范年份预算内收入所占比重预算外收入所占比重1998199920002001200276.8177.6178.1479.5181.0623.1922.3921.8620.4918.94200382.6217.38200484.8915.112020/1/23公共经济学21税收收入与非税收入非税收入是指政府在税收、债务收入以外取得的财政资金，主要包括行政事业收费、政府性基金、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益和有偿使用收入、罚没收入、捐赠收入、利息收入等非税收入所占比重比较大，不一定就说明公共收入体系非现代化和非规范化，主要看当时的社会经济发展阶段、经济管理体制状况以及非税收入制度本身是否合理、规范。2020/1/23公共经济学22注：小括号里的数值为考虑社会保障税后的数值年份税收收入所占比重非税收入所占比重中国：(1998—2002）发达国家新兴工业化国家经济转型国家其他发展中国家62.6861.6（89.1）75.6（84.5）54.2（85.4）70.3（76.9）37.3238.4（10.9）24.5（15.5）45.8（14.6）29.7（23.1）2020/1/23公共经济学23第三节税收规模与公债规模一、税收收入规模变化及其原因二、公债规模变化及其可持续性2020/1/23公共经济学24一、税收收入规模变化及其原因税收收入规模的决定因素（在名义税率一定的情况下）税收能力（taxcapacity）：为应当能征收上来的税收数额，包括两个方面，即纳税能力（经济发展水平）和征税能力（税务部门管理效率）客观标准。税收努力（taxeffort）：税务当局征收全部法定应纳税额的程度，也即税收能力被利用的程度主观标准。贸易等。出、产业结构和国际的影响因素，如人均产为一组与税收能力有关：预测值来度量的税收收入方程给出的一般而言利用如下形式的比率，入与潜在（预期）税收收即现实税收收入税收努力ttttXLnXLnTaxTTTTTe***,2020/1/23公共经济学25我国税收收入的变化051015202519811983198519871989199119931995199719992001200320052020/1/23公共经济学26税收收入规模变化的原因第一阶段（1983—1985年间）：突变的原因在于两次“利改税”第二阶段（1985—1993年