社区治理创新

社区治理创新研究——从社区管理到社区治理黄进（四川省社会科学院社会学研究所所长/研究员）主要内容•一、社区管理的含义和内容•二、社区管理存在的问题•三、社区治理的理论•四、社区治理的创新问题的提出目前，全国有7957个街道，31832个乡镇，10万个城市社区，农村社区建设覆盖面不断扩大。社区是社会生活的支撑点社会成员的聚集点各种利益的交汇点矛盾纠纷的聚焦点社会治理的着力点问题的提出案例1：业委会该找谁？•成都某小区为新建小区，开发商引进的物业公司要涨价，从0.5元涨到1元，绝大多数业主不答应。组织成立业主委员会。选举中，请求居委会来监督，居委会不管，说没有给经费；找街办，街办答应来看看，但一直没有来，后来申请盖章备案，二话没说，很快就盖了，但是到了区房管局那里却通不过了，要检查这样那样材料，忙着补充。•楼下开餐馆，拒绝交物管费，物业公司没有办法。•有一底楼住房将门从侧面打开，侵占公共绿化地，业委会多次干预，不听招呼。找政府部门，不管。•藏族人在该小区购房、租房，开旅舍，引发恐慌。问题的提出•还有人将住房作为写字间出租，开办公司。外来人口很多，人来人往，小区外的道路经常堵塞，小区内车辆乱停乱放，出现了砸车事件。•翻越围墙、混入小区的小偷入室盗窃十分严重，春节前2个月发生案件8起。案例2：老院落没有物管，脏乱差，咋办？请物业公司来，收不到费用？案例3：成都前几年搞风貌改造，居民痛骂政府？花钱买骂—花钱买好中央的要求•2002年党的十六大报告明确提出“完成城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”。•2007年党的十七大报告又提出把“社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。2012年党的十八报告•完善基层民主制度。在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。•健全农村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务体系•改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。完善和创新流动人口和特殊人群管理服务。十八届三中全会（2013年11月）：•统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。•开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。•废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。•完善合理分级诊疗模式，建立社区医生和居民契约服务关系。•限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。十八届三中全会以后至今2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强城乡社区协商的意见》。提出“按照协商于民、协商为民的要求，以健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制为目标，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽协商范围和渠道，丰富协商内容和形式，保障人民群众享有更多更切实的民主权利。”《关于加强和完善城乡社区治理的意见》•2016年12月30日，中共中央总书记习近平12月30日主持召开中央全面深化改革领导小组第三十一次会议并审议通过了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》。•加强和完善城乡社区治理要以基层党组织建设为关键，以居民需求为导向，健全完善城乡社区治理体系，提升城乡社区治理水平，补齐城乡社区治理短板，推动形成党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动格局，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平。•中发【2017】13号文（2017年4月3日，发至县团级），第一次全面阐述了总体要求、主要任务、保障措施。1.社区管理的含义•1.1社区的含义•1.1.1.“社区”的引进•2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》后，全国兴起了“社区建设热”，城市社区建设以前所未有的速度在全国广泛推进。•1.1.2.社区是指由居住在一定范围内的人们所组成的社会生活共同体。城市社区是指在特定的城市区域内，由一定规模的、从事各种非农业劳动职业人群所组成的基层社会。社区四个要素：一定区域、一定的人口、有共同的利益、有相互的交往。•按照社区的形成方式：自然社区和法定社区。1.2社区管理的内容•社区管理是在社区范围内，对社区公共事务和公益事业进行的管理。•社区管理的内容总的来讲是“四性”工作，即地区性、社会性、群众性、公益性事务，涉及的范围广。•1.2.1.社区组织管理•1.2.2.社区党建管理•1.2.3.社区服务管理•1.2.4.社区文化、教育管理•1.2.5.社区环境管理•1.2.6.社区治安管理1.3社区管理体制•在社区建设实践中，我国城市基本形成了“两级政府，三级管理，四级落实”的管理体制。•“两级政府”是指市、区两级政府；•“三级管理”是指市、区、街道的管理；•“四级落实”是指市、区、街道、居委会的四级组织落实。•“二三四”管理体制的重点在于加强街道和居委会的建设，关键在于市、区两级政府要逐步放权给街道，建立责权利统一、条块结合、以块为主的管理体制。1.4社区管理与社区建设的关系•社区管理伴随着社区建设而兴起社区建设指的是城市基层社会在党和政府的支持、指导下，通过调整、强化社区自治组织和其他社区组织，依靠社区力量，利用社区资源，整合社区功能，发展社区事业，改善社区经济、社会和文化环境，把社区与整个国家的社会生活融为一体。•社区管理是社区建设的重要内容和目标•社区管理是社区建设的重要保证•社区建设与社区管理的主体与内容有许多重叠的地方1.5社区管理与街道管理的差异性•管理主体不同•管理目标的设定方式不同•管理对象不同•管理方式不同•管理机制不同•管理内容不同2.社区管理存在的问题•2.1社区管理存在问题•2.1.1社区建设中基层政府职能扩张，居委会行政化倾向严重•2.1.2.社区资源缺乏•2.1.3.社区建设中专职工作者扮演双重身份，角色冲突严重•2.1.4.社区建设中工作方法单调落后，社会和居民自主参与程度低•2.2.1.政府社会管理自身定位存在误区，管控思维严重•2.2.2.社区公共服务水平不高，出现“管控多于服务”的局面•2.2.3.公众参与社会管理形式单一，程序不够规范•2.2.4.短期性的运动式管理方式难以应对快速的社会发展2.2社区干些啥？①工作任务多。《中华人民共和国城市居民委会员组织法》规定社区的任务是6条，但现在社区一般要承担100多项任务，有些部门把自己的职责转嫁给社区。如外来人口登记收费，有线电视收费，部门的社会、为土地、规划、房管等部门出具房屋调查证明等。②工作要求高。一些部门不仅下达工作任务，还提出许多具体要求，一是要“挂牌”，社区门口都有6—7块，甚至10多块牌子。二是要“上墙”，社区办公室墙上，要挂反映数项工作的负责人员和工作职责等内容，墙面不够，就做多层移版，哪个部门检查就拉出哪块。三是要“记帐”，社区要建10多类台帐，有的甚至多达40余本。•他们负责，但检查评比时，仍按传统找到社区，使社区忙于应付，不知所措。德阳秦宓社区社区干些啥•③经济负担重。目前，基层社区的办公经费多在每月500—800元，而真正办公经费的就远远超过这个数，有的社区每月的电话费就花去700元，包括电费、水费、纸张等一共要2000元左右。办公经费的不足，主要原因是一些部门没有“费随事转”，把工作或活动所需经费转嫁到社区。如有的部门调查只发一张表，要社区按户数复印分发；拆除违章建筑时，有关人员的餐饮费常常要社区支持；有的部门还要求社区配置电视机和VCD；在评比和攀比的压力下，社区为满足有关部门的要求，挂的牌、上墙的版面追求精美。有的部门利用行政权力或以评比为压力，强制或半强制性地迫使社区订阅部门发行的报刊，最多的每年要花2500多元订阅费。社区干部反映，应付日常事务都来不及，文化也不高，哪有时间去看这么多报刊。相当多的社区办公用房还是租赁使用，高额的租金使社区负担重重。•④评比检查多。除街道按要求进行的常规检查考核外，许多部门都自行直接下去组织单项检查评比，有些检查评比已落后于形势的变化。如环境、卫生、绿化、治安等项目在许多住宅区都由物业公司承担，他们收费，他们办事，2.3社区资源缺乏社区是我国最基层的社会组织，被定位于居民自治组织，在传统理念中，需要自筹经费、自主运行，因此，来自财政的经费很少。5年前，省财政预算安排给全省社区建设项目的经费每年只有300万元，社区缺少工作经费、缺少办公场所、缺少办公设备、缺少人才的情况仍然比较突出。在经济发展较落后的社区，1年的工作经费只有4-5千元。社区工作任务繁重，人才严重缺乏。据我们调查，成都的社区大多有180多项工作，而社区干部在12人左右，平均每人要承担15项日常工作。社区干部的待遇偏低，留不住人才，在不少农村社区只有省财政补贴的三位社区干部才有工资。即使在经济发达的成都市，社区一般工作人员的工资也仅为2500元左右，能力较强的人一有更好的去处，往往会选择离开。多数社区干部认为，目前他们的工作还不能完全满足居民的需求，但是，受到社区资源的条件限制，他们往往感到“有心无力”。2.4社区管理日趋复杂•人口密度高，流动性大，外来人口的数量在不断增加•社区成员的异质化程度高•社区成员之间的交流难度增加，次数减少，陌生人社会3.社区治理的理论3.1“社会治理”理论20世纪30年代的西方经济大危机证明了“市场失灵”，政府增加了公共服务职能。“二战”以后，福利国家大规模膨胀，政府管理的公共福利事务大幅增加，到20世纪80年代福利国家带来了财政危机和政府信任危机，从而兴起了“社会治理”理论。如何处理政府、市场与社会的关系。治理不是一整套规则，是一个过程；治理过程不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理模式与传统管理模式的区别比较内容传统管理模式社会治理模式主体单一主体（公共机构）多元主体（公共机构、私人机构、公共机构与私人机构的合作）目的工具化（提高效率）价值化（社会公正）权威来源政府合作网络，并非一定来自政府权力运行向度总是自上而下的单向运行发号施令、制定政上下互动的管理过程，权力向度是多元的、相互的，合作、协商、伙伴关系，确立共同目标和各方认同的目标表1治理模式与传统社会管理模式的区别3.3.2社会管理与社会治理的“要素”比较返回目录表2创新社会管理的要素内容要素传统内涵社会治理内涵观念要素重刚性管理轻服务刚柔并济，管理寓于服务之中目标要素管住人、不出事管好人、服好务、理好政主体要素政府政府主导的社会共同治理资源要素行政行政、司法、社会方式要素管控协商协调手段要素行政法律、经济、道德、舆论等环节要素事后处理源头治理载体要素单位单位、基层组织、社会组织责任要素对上负责对群众负责3.3社区治理的含义3.3.1.治理主体多元化，强调个体独立与核心领导的互补与统一3.3.2.治理过程互动化，强调自上而下与自下而上的互补与统一3.3.3.治理结构扁平化，强调垂直科层与横向网络的互补与统一3.3.4.治理目标内生化，强调外部需要和内部需求的互补与统一4.如何加强和创新社区治理坚持以基层党组织建设为关键、政府治理为主导，改革创新为动力，健全体系、整合资源、增强能力，完善城乡社区治理体制，努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园，实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化。坚持系统治理，建立政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动机制，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、全社会齐抓共管的新型社会治理格局。坚持依法治理，针对