美国非营利机构的历史

美国非营利机构的历史(精简版)本文取自哈佛大学豪泽中心为CFC-基金会高层访美团所提供的课程资料PeterDobkinHall作者简介：PeterDobkinHall是哈佛大学豪泽非盈利组织研究中心高级研究学者和纽约城市大学Baruch学院公共事务教授。他退休前曾是哈佛肯尼迪政府学院豪泽非营利组织主座讲师，并曾在哈佛大学历史系任教。他是豪泽中心非营利领域新闻和评论博客的编辑。该博客主要发布每周新闻摘编，纪录来自全球40个新闻机构关于慈善、志愿行动、非营盈利组织和公民社会等有关新闻。他于1968年在纽约州立StonyBrook大学获得美国研究本科学位，并分别于1970年和1973年获得美国历史硕士和博士学位。非营利组织作为一个统一的行业概念历史可追溯到18世纪70年代。事实上，90％以上当前存在的非营利组织都是在1950年后创建的。非营利和非政府组织是当今世界上最快速成长的组织领域。很难界定什么是非营利机构，它们的职责以及它们如何履行职责。它们在工作范围和规模上差异很大，既有没有人和资产和雇员的草根组织，也有资产几十亿，雇用大量雇员的基金会、大学、宗教机构和卫生保健机构。因为非营利机构的复杂性和多样性，非营利机构本身就拥有不同的定义。非营利组织可以指美国国内税收法规501(c)3中所界定的可以免税的慈善机构，或更宽泛地说，还包括501(c)4中所指的公民组织，该组织可以享受免税，但捐赠除外。国内税收法规中关于非盈利机构的有关规定是比较局限的，因为此定义并不包括教会和其他宗教机构,虽然这些机构享受501(c)3s中的有关权利，但依照法律规定不具备免税资格。同时，还有其他很多协会虽然履行非盈利机构的职能，如慈善、教育和宗教服务，但其资产并不被视为非盈利机构性质。正是因为上述原因，即非营利机构的复杂性、多样性、及业界对于如何定义非营利机构存在争议，因此学者很难解释清楚非营利机构的发展历史。但是通过研究非营利机构发展历史，我们能够发现当今非营利领域发展过程中不同的观念和机制，以及这些观念和机制是如何在历史进程中发展的。早期美国协会早在殖民时代的美国，当今非营利的合法载体，包括公司和信托，就已经存在。慈善和自愿服务也是早起美国人生活的重要组成部分。但由于殖民者对政府的作用以及公民的权利和义务的理解存在较大差异，这些载体和实践与当今美国非营利的载体和实践大相迳庭。公共和私营领域间没有清晰的界限。当时允许存在的所有公司其实均被视为公共机构，最普遍的就是市政公司。我们今天所谓的公司概念其实在16世纪80年代前的美国根本不存在。公民参与维修道路，修建聚会场所，抗击民兵，及其他公共任务。虽然这与当今的自愿者工作表面相似，但实际上他们是根据法律的有关规定从事有关工作。这些殖民时代的机构在很多方面与今天的非营利机构性质相似。它们是自制的，更重要的是它们没有所有者或股东。作为公共机构它们享受免税待遇，并且能够接受慈善捐赠。18世纪随着人口的增长、经济的发展和与英国及其他欧洲国家的紧密联系，美国机构的性质在发生变化。美国革命正是基于随之而来的思想和机构变革，即宗教的复兴以及注重个人权利和在政治中利用自愿协会的政治理论。象自由之子等组织在帮助动员民众争取美国独立方面发挥了重要作用。独立战争后（1780－1830）的自愿者协会组织尽管在美国独立战争时期志愿者组织现出他们的重要性，但美国民众对这些组织仍不信任，并且害怕这些富有的组织。当美国民众看到参加独立战争的一些志愿者团体企图建立贵族和富有阶层式的团体，同时企图制定一些法律以便更容易地注册和和使这些团体合法时，他们就开始抵触和反对。南方各州大都反对私人慈善组织。弗吉尼亚在1792年废除了允许成立慈善团体的英国法律之后，于1818年建立了第一个州立大学，这为南方和西部的一些州树理了榜样。纽约州后来也如此。并且，纽约州还通过一条法律，限制那些志愿者慈善团体拥有资金的款项数量。可是，新英格兰地区的情况正好想反，麻省、康州都鼓励志愿者慈善团体。不同地区对私人社团、志愿者组织和慈善团体的对待方法自然产生政治后果。后来一些事件促成美国联邦最高法院通过法律，根据美国宪法精神，允许并保护私人财产、也保护私人慈善组织不受政府管辖。可是，美国宪法也允许各州有自己的法律。所以在实际情况中，并不因为有了联邦保护私人慈善活动的法律，大家都把钱捐给了私人团体，许多州的政府的公立学校、图书馆和政府办得机构其实得到了很多捐款。十九世纪下半部份，志愿者团体和慈善组织发挥的作用越来越大。随着美国大众对奴隶问题、酗酒问题、不遵守安息日的问题、对待精神不正常的人的问题等等社会问题的关注，美国的教会团体形成全国性的宗派领导机构并且积极地推动慈善工作和在国内、向海外开展的传教工作。随着因战争和灾荒造成欧洲不同国家向美国移民，而这些移民又将自己的慈善工作方式带到美国。这样，美国的慈善工作和志愿者团体形形色色，很有生气和活力，在整个美国社会发挥了积极的作用。著名的法国学者托克维尔在他的书中对美国的志愿者团体和慈善工作有很清楚的描写，认为美国大众积极参加形形色色的社会组织和慈善活动，可在当时的法国和英国是由社会上层和贵族推动慈善活动。实际上，在美国，不同的地方不同的州社会问题的解决是不一样的，有些地方公立的、政府办的福利机构发挥了很大作用，在那些地方并不是由私人团个体主导慈善工作。国家建设时期，1860－1920在美国的南北战争时期，志愿者团体，私人慈善组织发挥了很大的作用，在北方，志愿者团体实际上最早加入到一些军事和与军事相关的活动，他们认为这样作是保护自己的国家。在战争期间，他们组织提供了大量的医疗救助工作。南北战争后，北方地区作为胜利的一方依靠志愿者和慈善组织开展了大量的社会救助原先的奴隶、提供职业培训的工作。在南方的重建过程中，当地的一些志愿者组织起KKK机构威胁原先的黑人奴隶和帮助奴隶的北方志愿者，这是黑暗的一面。南北战争改变了美国。战争之后，美国全国的交通、工业、农业、金融业都需要发展。当时，在战争年代期间曾在欧洲学习回到美国新上任的哈佛大学校长Eliot呼吁人们为了建设好这个国家，必须重视教育、接受教育。他的呼吁得到了积极响应，哈佛大学接受的私人捐助的资金数量有了极大的提高。在战前，哈佛只是一个普通的地区性小型学院，战后变成现代研究性大学。战前从1845－1865年，哈佛收到的捐款是一百六十万美元，战后的1866－1869年哈佛收到了五百九十万美元。学校扩大了，课程开的多了，不同的专业学校和科系开始提供高级训练。与此同时，慈善工作也推动了全国各地的教育和文化工作。一批大学、博物馆、医院就是这样建立并走上现代化的。1870年代，美国的经济出现了大萧条，许多地方的经济崩溃造成了严重的社会为题，失业和社会动乱现象非常严重。在那个特别的时期，在匹兹堡出现了一位特别的人，他就是卡内基。卡内基原是苏格兰移民，出身贫寒，以后非常富有。他不仅积极参与慈善工作，而且细心研究过去慈善工作的不足和需要提高的地方，推动改变社会提高普通人的生活和教育质量的工作，正是他的影响，大批图书馆、公园、博物馆、公共会议中心和学校得以建立。美国在内战之后到第一次世界大战之间能够战胜不同的困难变得强大富饶与美国的大学、教育机构发挥作用有着直接关系，在推动美国教育文化发展的工作上有幸出现向卡内基这样的一批杰出的热衷于社会和教育工作的慈善人士。新型慈善媒介，1890-1930卡内基提出的巨额定向捐赠遇到了几个问题，其中最主要的一个是纽约州等地区私人慈善的法律障碍。类似的问题还有大规模慈善缺乏组织媒介。JohnD.Rockefeller等许多控制着美国石油产业的有钱人希望能够将自己的资产有效捐赠，于是他们建立法人实体，并聘用专业人员，科学地分配自己的剩余财富。问题在于美国慈善法规定慈善托拉斯在指定受益人时要做到细致具体。Tilden托拉斯的失败，以及普通美国民众对有利可图的行业的期待，加速了在主要工业州重塑慈善法律的努力。在1911年，卡内基建立了当时最大的基金会，纽约卡内基公司，其目的是“推动和传播知识与理解”（Lagemann,1992）。1913年，洛克菲勒也终于从纽约州政府获得许可证。除资助型基金会以外，在第一次世界大战之前还产生了许多新的慈善媒介。1910年在克里夫兰，俄亥俄州商会成立专门委员会讨论慈善欺诈问题。该委员会最终提出建立一种新型的慈善——公益金（Seeley,1957;Cutlip,1965）。公益金由商人管理，旨在组织为克里夫兰所有慈善组织提供资金的年度筹款活动。公益金委员会会评估城市各慈善组织，并根据其价值分配善款。公益金的理念公开后广为传播，到1930年，数百座城市采用这种形式筹集慈善款项。公益金是今天“联合劝募”的前身。克里夫兰市还促进市内社会机构通过慈善总会相互合作。帮助机构之间建立交流，这让它们得以协调活动，提高管理，更加有效地利用资源。克里夫兰还建立私人机构，与政府紧密合作解决社会问题。与这一变革伴随发生的是有关筹款的转型。随着医院、大学和其他慈善组织的成长，筹款活动更加专业化。以促进改革为目的的社会运动和其他形式的有组织的宣传活动在这一时期也继续发展。大政府，非营利领域，以及公共生活的转型，1930-19801930年至1980年间，美国公共生活发生了转型，主要表现在政府管辖领域和力度的巨大增长；这一转型也促进私人组织的相应增长。1935年，作为应对经济危机的政策方案之一，罗斯福政府提出税收转型，引入较高的收入和不动产税，目的是通过税收系统将最为富裕的美国人的部分资产进行再分配。这一税收转型并没有对普通美国民众造成很大影响，但它促使富人为了避开税收而捐赠大额善款。罗斯福的“新政”虽使得政府权力大大提升，但许多联邦政策，如税收等，依旧由州和市政府机构实施。在第二次世界大战期间和之后，随着美国在自由世界的领导地位的确立，联邦政府政策在促进非营利组织产生和发展方面起到了重要作用。其中最重要的要数税收政策（Witte,1985;WebberandWildavsky,1986）。20世纪40年代前，几乎少有美国人需要缴纳所得税，而40年代以后个人所得税的缴纳已经非常普遍。同时，不动产和商业公司需要缴纳的税率也大为增长。新的税收政策不仅旨在增加政府收入，而且通过税收“漏洞”——免税、减税和税收积分——税收政策鼓励对私人机构的慈善捐款并获得国税局（IRS）的税收减免（Howard,1997）。政府拨款、合作和代币券（如GIBill）也促进了这一时期非营利组织的发展。这些政策产生了巨大的影响（Weisbrod,1988）。1940到1980年间，在国税局注册的慈善类可免税机构、宗教组织（无需申请免税），以及非慈善类非营利组织（如工会和兄弟会）的数目都大为增长。政府政策促进非营利组织在数量和种类方面的增加，或是通过税收政策鼓励面向私人机构的捐款从而获得税收减免的间接政策，或是通过直接的合作或联邦政府拨款。第三方政府：美国福利国家通过国家及当地政府的政策激励私立部门吸收并利用资源l战后时期最受关注的非营利机构是基金部门：主要原因是用来避免缴税（政策及相关法规的支持）ü案例：福特基金会：福特公司延续到下一代时没有缴一分钱的税ü至1959年，共有2058资产超过一百万美元的基金会ü这一免税行为遭到一些政治家及记者的质疑：民众对于这些大的私利机构公然免税之后是否能够履行其社会责任感到质疑，在1952至1969年，加强对这些机构的关注及质疑ü艺术及保健：自1950之后从盈利转向非营利ü老年护理：随着医疗保险的普及，从非营利转向盈利l基金组织的增加促进了草根运动以影响公共政策ü20世纪早期这些草根组织主要有志愿者及当地公益人士组成ü20世纪后期这些组织主要由各行业专家及政策专家领导l传统志愿资助组织逐渐减少ü兄弟会、共济会减少ü公民活动组织的减少：如投票、公共会议、礼拜活动、运动会l20世纪后期由各专家主导的这些机构主张关注细分的、个人的服务l宗教组织稳定增加ü虽然主流的组织在减少，但一些自由的、以传教为主的宗教结社再增加，这些不同于西方传统的宗教组织ü新的宗教组