最高人民法院关于认真贯彻执行《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》的通知

行政诉讼法第二十二条第一款规定：“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。”第二十三条规定：“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。”第五十一条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”最高法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》解读关注点一：司法解释是否有法律依据现行行政诉讼法尽管规定人民法院审理行政案件不适用调解，但是，行政诉讼法第五十一条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”这就为人民法院通过协调方式妥善解决行政案件，预留了制度空间。人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者明显不当，可以根据案件的具体情况，建议被告改变其所作的具体行政行为，原告同意后可以申请撤诉。这种处理机制是在法律允许的范围内的制度创新，是新形势下解决行政争议的一项有效制度，是实现“案结事了”，促进“官民”和谐的必然要求。实践证明，某些行政争议单纯通过法院的判决来处理，往往社会效果并不见得很好；有的案件虽然审结了，但是问题并没有彻底解决。因此，探索并实行和解撤诉制度，对于妥善化解行政争议具有更加积极的作用。制定撤诉规定的主要目的，是为了妥善化解行政争议，依法审查行政诉讼中行政机关改变被诉具体行政行为及当事人申请撤诉的行为。关注点二：撤诉的具体概念该司法解释中的撤诉，是指人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者明显不当的，被告改变被诉具体行政行为，或者人民法院根据案件的具体情况，建议被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的情形。不包括原告主动放弃诉讼的情况。关注点三：撤诉的条件人民法院审查原告申请撤诉并裁定准许撤诉，应当符合下列条件：一是申请撤诉是当事人真实意思表示；二是被告改变被诉具体行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益；三是被告已经改变被诉具体行政行为并书面告知人民法院；四是第三人无异议。需要明确的是，只有同时符合上述条件，人民法院才能准许撤诉。关注点四：被告改变行政行为的几种情况有下列情形之一的，属于行政诉讼法第五十一条规定的“被告改变其所作的具体行政行为”：一是改变被诉具体行政行为所认定的主要事实和证据；二是改变被诉具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响；三是撤销、部分撤销或者变更被诉具体行政行为处理结果。以上几种情形，最高人民法院原来的司法解释已有规定。以下情形可以视为“被告改变其所作的具体行政行为”：一是根据原告的请求履行法定职责的；二是采取相应的补救、补偿措施的；三是在行政裁决案件中，书面认可原告有关与第三人达成的和解。上述可以视为改变具体行政行为的三种情形，是根据行政审判实践和妥善化解行政争议的需要，所做出的新的解释。关注点五：裁定准许撤诉的时机被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，有履行内容且履行完毕的，人民法院可以裁定准许撤诉；不能即时或者一次性履行的，人民法院可以裁定准许撤诉，也可以裁定中止审理。由于有时被告承诺改变具体行政行为，或者双方所达成的一致意见，均具有一定的后续履行内容。规定可以中止审理的目的，主要是为了关注和监督当事人和解内容的履行情况，以防止约定的义务不能及时履行或者不履行，使当事人的权益再次受到侵害。关注点六：结案方式对于当事人申请撤诉的案件，根据行政诉讼法的规定，人民法院将以作出准许撤诉的裁定方式结案。准许撤诉的裁定可以载明被告改变被诉具体行政行为的主要内容及履行情况，并可以根据案件具体情况，在裁定理由中明确被诉具体行政行为全部或者部分不再执行。这一规定主要是对被告改变具体行政行为内容和履行情况加以确认，使当事人的权利义务更加明确。一般说来，由于裁定只解决诉讼程序方面问题，因此，上述已在裁定理由中明确的涉及有关实体处理的内容不再在裁定主文中体现。关注点七：撤诉的时间范围不仅在一审程序中当事人可以申请撤诉，司法解释还规定，当事人在第二审期间申请撤回上诉，在再审期间申请撤回再审申请的，均可参照本规定执行。行政机关改变被诉具体行政行为原告撤诉，一般发生在第一审诉讼期间，但在第二审和再审期间也可能出现，如果片面强调判决的既判力和稳定性而不允许撤诉，不利于实现化解行政争议、妥善解决纠纷的目的。《关于行政案件管辖若干问题的规定》的理解与适用《规定》的主要内容1、关于适当提高审级鉴于适当提高行政案件的审级能够产生一定的积极作用，同时考虑到若干解释第八条第（一）项关于“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”应当由中级人民法院管辖的规定存在两个方面的缺憾：一是“不适宜”的概念可操作性差，而且确定是否“不适宜”的主体不明确；二是许多以县级人民政府的名义办理不动产物权登记的案件实际都是政府职能部门的行为，这类案件存在的干扰并不严重，而且由于数量较多，都提级到中级人民法院作一审并无必要，因此，《规定》第一条第（一）项对此修改为：“被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外”。本条第（二）项、第（三）项、第（四）项与若干解释相比并无修改，列举出来是为了保持体例的完整。在理解适用《规定》第一条第（一）项时，应当注意以下几点：第一，本项规定是对级别管辖作出的调整，除了以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外，被告为县级以上人民政府的案件均属于中级人民法院管辖的第一审案件，起诉人直接到中级人民法院起诉，不需要任何理由。第二，规定以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外，并不是必然除外，规定“可以”，是为了保留一定的灵活性，以避免将一些确实重大、复杂的案件也排除在外。也就是说，即便是以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件，如果确属重大、复杂，中级人民法院也应当作为第一审案件受理。第三，对于有些以县级以上人民政府为被告的案件，如果中级人民法院认为指定到本辖区其他基层人民法院管辖，也能够保证公正审判，也不必一律自己审理。总之，无论作出何种决定，目的都是为了既能够排除干预，确保案件的公正审理，又能够方便当事人诉讼，尽量把纠纷化解在基层。2、关于指定异地管辖和管辖权的转移指定异地管辖，是指依照法律的规定，有管辖权的基层人民法院不适宜管辖的第一审行政案件，经原告申请、基层人民法院提请或者中级人民法院决定，由中级人民法院将案件指定到本辖区内其他基层人民法院管辖审理。管辖权的转移，则是指经由上级法院决定或同意将案件管辖权由下级法院移交上级法院或由上级法院移交下级法院。指定异地管辖和管辖权的转移在行政诉讼法中都是有立法依据的。行政诉讼法第二十二条规定：“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。”第二十三条规定：“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。”管辖权如何规定，不只具有引导行政诉讼程序开始的程序意义，更重要的是具有保障裁决公正的实体价值。实行异地管辖就是如此，它可以在一定程度上弱化受诉法院和同级政府的直接、密切的联系，法院的中立地位得以确立，法官的压力得以有效排解，行政审判的公信力得以体现。虽然异地管辖使当事人的诉讼成本略有增加，但是，就当事人尤其是原告而言，在诉讼成本和司法公正之间，其宁愿选择司法公正而乐意承担适当增加的诉讼成本。况且，如果坚持就近原则，这种成本的增加还尚在可以承受的限度之内。实行异地交叉管辖，中级人民法院还可以根据本辖区内基层法院人员配置和案件受理情况掌握总体平衡。行政诉讼法尽管对指定管辖作出规定，但没有规定具体的操作程序。《规定》出于审判实践的需要，通过对法律条款的解释，以求对这种经实践证明行之有效的制度进行细化，增强可操作性。关于管辖权转移，本《规定》只规定了由下级法院向上级法院的转移，目的同样是为了保证司法的独立和公正。至于上级法院把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判，实践中仍可以依照行政诉讼法的规定进行，但应当从严掌握。除非案情简单且不致受到干扰，一般不宜随意向下级法院移交。即使有必要移交，原则上也应当指定到被告所在地之外的下级法院。3、关于指定异地管辖和管辖权转移，《规定》明确了三个途径第一个途径是由当事人启动。即当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，直接向中级人民法院起诉。本《规定》考虑到现行行政诉讼法的规定，没有明确赋予原告对于管辖法院的选择权，但对原告直接向上一级法院起诉或要求上一级法院指定异地管辖给予了有限承认。当事人直接向中级人民法院起诉的事由分两种情况，一是认为案件重大复杂，即本来属于中级人民法院管辖。中级人民法院在审查时就要考虑案件是否具备行政诉讼法和相关司法解释规定的重大、复杂的情形；二是认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，即对于基层人民法院管辖并无异议，只是认为其不宜行使管辖权。中级人民法院在审查时就要考虑是否确实存在基层人民法院不宜行使管辖权的情形。至于哪些情形属于不宜行使管辖权，《规定》并未明确列举。行政诉讼法第二十二条曾经使用“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权”的表述，此处的“特殊原因”包括事实方面（如不可抗力）和法律方面（如可能影响公正判决）两个原因。《规定》关于“不宜行使管辖权”的表述，应当更侧重后一方面的原因。实践中以下几种情形是否可以作为参考：（一）下级人民法院审理的在当地干扰或阻力较大、依法裁判确有困难的案件；（二）下级人民法院参与当地政府或行政机关组织的联合执法后，该政府或行政机关所作行政行为引发诉讼的案件；（三）下级人民法院先行参与土地征收、房屋拆迁等具体行政管理活动后，因该次土地征收、拆迁引发诉讼的案件；（四）下级人民法院违法受理非诉行政执行案件，且已裁定执行后，因该具体行政行为引发诉讼的案件。适用本《规定》时还应注意，不应在“不宜行使管辖权”的举证方面过于苛求起诉人，只要当事人存在这方面的疑虑，一般就应当予以考虑。《规定》虽然在指定管辖和提级管辖的启动上赋予了当事人一定选择权，但最终是否要实行指定管辖或者提级管辖，仍然由人民法院作出决定。至于中级人民法院应当作出何种处理，《规定》列举了三种方式：一是指定本辖区其他基层人民法院管辖；二是决定自己审理；三是书面告知当事人向有管辖权的基层人民法院起诉。这种顺序上的安排，表明了一种取向，即中级人民法院在作出处理时，应当首选指定本辖区其他基层法院管辖，确有必要的才决定自己审理，以保持管辖上的常态；如果认为被告所在地人民法院能够保证案件审理的公正与效率，也可以书面告知起诉人向有管辖权的基层人民法院起诉。这里强调必须以书面的形式告知，是为了防止法院之间互相推诿扯皮。中级人民法院依照本条规定将案件指定到本辖区其他基层人民法院管辖，或者书面告知当事人向有管辖权的基层人民法院起诉之后，相关法院如果发现起诉不符合法定条件，当然可以作出不予受理或者驳回起诉的裁定。但是，如果发现明显不符合受理条件，中级人民法院应当直接作出处理，不应再无谓地兜圈子，否则，不仅增加当事人的负担，也浪费司法资源。第二个途径是由基层人民法院启动。即基层人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由中级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请中级人民法院决定。这是指有管辖权的基层法院在受理案件之后，对于可能存在影响独立审判和公正司法情形的案件，应当主动报请上级人民法院管辖或者指定管辖。中级人民法院对基层法院的报请也采取三种处理方式：（一）报请的理由成立，且宜于由自己审理的，决定自己审理；（二）报请的理由成立，指定其他基层法院管辖就能解决问题的，指定本辖区其他基层人民法院管辖；（三）报请的理由不成立的，决定由报请的人民法院审理。有的省份法院对于下级法院报请上级法院审理的