第6章 人事行政

第六章人事行政第一节人事行政概述第二节国家公务员制度第三节当代人事行政改革第一节人事行政概述一、人事行政的涵义及相近词语辨析1、人事“人事”一词在生活中有多种含义，通常包括以下几种：一指人世间的事；二指人事管理，即关于工作人员的录用、培养、调配、奖惩等工作；三指人情事理；四指人的意识的对象；五指人力能做到的事；六指馈赠的礼物。2、人事管理现代管理科学中的“人事”，指的是人事管理，是指组织运用科学的手段与方法，在管理社会生产过程中形成的人与事、人与人之间的相互关系，以及为达到用人治事、人事相宜而进行的一系列管理活动。人事管理的职能主要包括：招聘、调配、培训、考核、薪酬、劳动关系管理等。3、人事行政所谓人事行政（PersonnelAdministration），是指政府为达成其职能、推行工作，通过一定的人事机关及相应的法规、制度、方法和手段等，对其所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面的管理活动。具体来讲，“人事行政”这一概念包含以下几个方面的要义：1、人事行政是指政府对其所任用的工作人员的管理活动，人事行政的范围仅限于政府系统内部。2、人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度，对政府人事问题所做的管理活动。3、人事行政的总体目标是力求政府中的“人”与“事”的协调，是为了政府中的人力资源得到充分利用，达到人尽其才，才尽其用，并在适才适所的情况下，达到事竞其功。4、人事行政的核心是行政人才的管理问题，它包括“取才、用才、育才和留才”四个环节，体现在人事行政的实际运作中，即包含了更新、激励—保健、行为调控三个机制。二、人事行政的管理机构若从人事行政管理机构与政府的关系来考察，一般可分为部内制、部外制和折中制三种。部内制：人事行政管理机构隶属于政府机关系统，是政府机构的组成部门。（法国、德国）部外制：人事行政管理机构设立于政府机关系统之外，不受政府的干涉和控制。（美国、日本）折中制：是部外制与部内制之间的一种类型。（英国）三、现代人事行政的主要趋向从古至今，人事行政的演变按照其自身内在的发展规律，大体上经历了这样几个时期：一是以恩赐官僚制为核心的人事行政时期；二是以政治分赃制为核心的人事行政时期；三是以功绩为核心的人事行政时期。人事行政的演进发展在世界各国并不是同步进行的，目前世界上仍有一些国家处于第一、第二个时期，但多数国家已完成或正在完成向现代化的转变，已经或正在进入第三个时期。现代人事行政具有以下主要趋向：1、政务官和事务官在结构和功能上分化；2、由以恩赐官僚制和分赃制为核心的赡恩徇私式的人事行政，向以人才为主和功绩制为基础的现代人事行政的演化；3、从随意性、或然性很强的人治式人事行政，发展到系统化、规范化的法治式人事行政；现代人事行政具有以下主要趋向：5、在管理方法上，从非科学的经验管理发展到崇尚理性和效率的科学管理，许多科学的管理理论和方法被逐渐引入到实际人事行政过程中，如职位分类法、激励理论和计算机管理等；6、人事行政由以往只重视通才，发展为通才与专才的并重。4、人事行政的范围日益扩大，出现了许多旧的人事行政所没有的业务内容，如考核、培训、职位分类、保险、抚恤等等。第二节国家公务员制度一、西方国家公务员制度（一）公务员内涵及其范畴的界定在西方国家，所谓公务员一般是指通过非选举程序（主要是通过竞争性考试）而被任命担任政府公职的国家工作人员。英国：CivilService，文官（文职仆人）美国：Govermmentalemployee，政府雇员法国：Fonctionnaire，公务员西方国家公务员范畴的比较分析1、窄范围划分法：在横向上，将公务员限定在政府系统内，又将选举产生官员排除其外；纵向上，仅指中央政府事务官。英国最为典型。英国公务员（或文官）指所有不与内阁共进退，经过公开竞争考试录用，无过失可长期任职的文职官员，也叫常任文官。不包括由选举产生或政治任命产生的议员、首相、部长、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员会成员等政务官，也不包括政府经营的企事业单位的工作人员，更不包括法官和军人。西方国家公务员范畴的比较分析2、宽范围划分法：横向上，把政府行政机关所有工作人员统称为公务员或文官；纵向上，包括中央、州和地方政府工作人员。美国最为典型。在美国，广义上的文官是和军人相区别的所有政府雇员，即指立法和司法部门除外的各级政府行政系统所有工作人员，此外还包括公共事业单位人员和政府经营的企业单位管理人员。狭义上讲，美国文官是指职业文官，即不包括从政治上任命的官员。西方国家公务员范畴的比较分析3、特宽范围划分法：横向上，把政府系统工作人员，立法、司法、检察机关的工作人员、在职人员和在公共企事业单位供职人员，全部称为公务员；纵向上，从中央到地方所属上述部门所有工作人员都包括在公务员范围内。法国和日本公务员属于这种类型。法国把国家机关中所有工作人员统称公务员。其中，一类适用公务员法的公务员（政府常任文官），另一类不适用公务员法的公务员。公务员制度，又叫文官制度，是指国家机关对其公职人员的录用、权利与义务、培训、考核、晋升、奖惩、交流调动、任免、工资福利和退休退职等方面依法实施科学管理的各种制度的总和。西方公务员制度作为现代形态的人事制度，是许多国家废除了各种封建落后和日趋腐败的人事制度后而建立起来的一种新型的政府人事管理制度，也是在资产阶级革命推动下，建立三权分立的国家政权，实行政党政治的产物，体现了资产阶级构建新的政治制度的客观要求。（二）西方国家公务员制度⑴经济原因⑵社会政治原因⑶思想文化原因1、西方公务员制度产生的动因公务员制度最早产生于19世纪中期的英国，源于中国古代科举制度，后来美国、法国、德国、日本等西方国家也相继建立了这一制度。公务员制度在西方国家产生，是资本主义经济、政治和社会发展的必然产物。2、西方公务员制度的发展变迁公务员制度在西方的建立经历了一系列曲折的过程，公务员制度建立的主要标志有政务官与事务官相区分和考试择优录用制度的建立。公务员制度的建立在西方各国有着各不相同的历程，我们主要围绕上述两个重要标志来介绍主要国家公务员制度的形成和发展过程。“恩赐官爵制”时期（17世纪之前）“政党分肥制”时期（17世纪80年代末）“两官分途制”时期（19世纪初）“现代文官制”时期（19世纪50年代）“现代改革”时期（20世纪60年代末—）⑴现代公务员制度的发祥地：英国“绅士政府”时期（1789—1828年）“政党分肥制”时期（1829—1882年）“功绩制度”时期（1883年—1978年）⑵建立在反政党分赃制上的文官制度：美国1978年的联邦文官改革时期20世纪90年代的新公共管理改革时期与英美不同，法国、德国和日本在历史上都曾存在过强大的中央集权官僚体制，由国家颁布法律，确立公务员制度。1946年，法国颁布统一的公务员法，把文官管理纳入法制化轨道。1947年，日本通过了《国家公务员法》，开始实行国家公务员制度。1949年和1950年，联邦德国制定和通过了《德意志联邦共和国基本法》、《德意志联邦共和国公务员法》，制定相应的公务员管理文件，形成了比较完整的现代公务员制度。⑶深受历史影响的公务员制度：法国、德国、日本3、西方公务员制度的基本特征⑴公开考试，择优录用；⑵政治中立，职务常任；⑶严格考核，晋升唯功；⑷官纪严明，待遇优厚；⑸法制完备，依法管理。⑴有利于国家政治和行政秩序的长期稳定⑵有利于防止和避免政府的吏治腐败⑶有利于促进社会公平和政府选用优秀人才⑷有利于政府提高行政管理水平和工作效率⑸有利于为社会提供规范性的服务4、西方公务员制度的政治功能二、中国公务员制度《公务员法》第二条规定：“本法所称公务员，是指依法履行国家公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员”。我国公务员范围包括：国家行政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关以及中国共产党和各民主党派机关的工作人员。支持赞同：国家之所以扩大公务员的范围，是将《公务员法》视为具有党政机关干部人事管理性质的法律，党政机关干部从事的都是国家管理或是与执政、参政有关的公共职能和公共事务；均使用国家核定的行政编制、从国家行政费用中支付薪酬，将其视为一个有机整体，纳入公务员的范围，符合党对干部管理的实际做法，有利于统一管理、交流使用和权益保障。学界的观点：持不同见解的：对完全不同性质的公职人员，使用同样的法律，不符合公务员分类管理原则，党政机关工作人员和国家机关工作人员的要求截然不同，不可能适用公务员制度中录用和晋升等规定；法官、检察官列入公务员范围也不利于其公证中立，此举是大一统的干部人事管理模式的回归。学界的观点：在中国，人事制度一直是核心制度。1949-1980年间，我国的人事管理一直是沿袭民主革命时期建立的干部制度。干部制度基本上是一种身份制度，一个人一旦取得干部身份，就拥有了与这一身份相关的名誉、地位和福利待遇。除此，干部制度还有如下特征：缺乏具体的管理制度；人员任命基本上实行委任制；单纯依靠行政手段任命干部；一旦任命，只要不犯严重错误，就终身手享受干部待遇。干部外延广泛，不仅包含国家机关除工勤人员之外的工作人员、国有企业除工人之外的工作人员，还包括党政、事业单位、人民团体等组织的工作人员。宋德福：勇于改革不合时宜的人事制度继承干部工作传统总结人事改革经验借鉴国外人事制度落实邓小平要求80年代政治体制改革90年代市场经济对行使行政权力者依法科学管理（一）我国公务员制度的建立我国公务员制度的确立和发展大致经历了四个阶段：酝酿和探索阶段（1980—1983年）立法和试点阶段（1984—1992年）确立和完善阶段（1992—2004年）法制化阶段（2005—）（二）我国公务员制度的特点1、与西方公务员制度相比执政党在公务员管理中的地位（坚持党管干部，不搞政治中立）分类管理与统一领导相结合公务员法的适用范围宗旨是为人民服务唐福珍河北市民房子遭强拆拆迁办称不小心碰倒在还没有签定拆迁协议之前，张家口市退休女市民温春梅的房子，被不明人士砸坏了门窗，派出所在查看现场后要求温春梅去所里作笔录。温春梅从派出所回来后，房子竟然倒塌了一半，所有的家具都被埋了进去。当地拆迁办对此的解释竟然是：“在清理旁边垃圾时不小心碰倒了”。无奈温春梅只好再次报警，新华街派出所接警调查后告知她，房子是拆迁办在清理周边垃圾时不小心碰倒的，赔偿问题请和拆迁办协商，协商不成的话就去走法律程序。开发商开出几倍于市价的百万美元，80多岁的房主仍拒绝搬走；美国最牛“钉子户”逼大楼改设计；最牛“钉子户”与开发商结成忘年交房子将被改造命名为“信念广场”。2、与传统干部人事制度相比体现了分类管理原则建立了新陈代谢制度强化了激励竞争机制强化廉政勤政约束制度（二）中国公务员制度的特点（三）我国公务员制度的基本内容1、职位分类制度2、新陈代谢制度3、激励约束制度4、职业发展和保障制度第三节当代人事行政的变革一、当代西方国家人事行政变革由过程导向转变为结果导向由集中管理转变为授权管理由刚性管理转变为弹性管理由强制性管理转变为激励性管理1、总的原则2、具体变化政治中立原则的动摇职位分类制度的简化任用制度的弹性化绩效评估的改革宽带薪酬与绩效工资1、政府雇员制2、竞争上岗和公开选拔领导干部3、绩效考核创新4、注重人力资源开发二、中国人事行政变革