两岸关系与大陆政策

兩岸關係與大陸政策Chapter2兩岸關係之美國因素美國對於兩岸關係之基本立場及看法1995年李登輝總統以私人身份回到母校康乃爾大學，並發表演講。台灣的自主性及對台灣主體之意識逐漸高漲，加上1996年三月的大陸導彈試射，造成台海危機，美柯林頓政府為落實台灣關係法的承諾，對中國展示強大的武力嚇阻，派遣兩個航空母艦戰鬥群巡防台灣海峽。1999年七月，李登輝總統接受「德國之聲」媒體專訪時，指出兩岸關係是「特殊的國與國關係」引發「兩國論」爭議，兩岸關係隨即再陷緊張柯林頓第二任政府的新政策即是對中採行擴大交往（enlargeengagement），並提出與中國建立「建設性戰略夥伴關係」，在具體作法上，美國開始公開表示希望兩岸早日恢復會談，而不對會談方向預設立場。回顧美國對中國之政策，美國過去幾任總統對中國採行的都是交往政策。交往政策由尼克森簽署的上海聯合公報開始，只是往後也有些起伏波折。這些時好時壞的起伏包括：1979年卡特總統承認中國；1989年天安門鎮壓及美國制裁；1994一九九四年柯林頓總統重新啟動交往政策；1996年中國向台灣發射導彈，美國部署兩個航空母艦戰鬥群；隨後，中國國家主席江澤民與柯林頓舉行了兩次高峰會。江澤民1997年十月成功地訪問美國，以及柯林頓回訪中國，象徵著中美關係自1996年三月台海危機以來的解凍。美國對中國人權狀況的改善、武器的擴散、西藏問題，以及貿易逆差等議題上，始終不表滿意。目前雙方關係的改善進展依然十分脆弱，美國理解到，美國必須把握時機，進一步為雙邊關係奠定更堅實的基礎，而增進了解和聯繫，將可為雙方關係未來的發展提供穩固性和可預測性。中國對台政策的目標定位在使台灣不脫離其預設範圍內，如此可避免在新疆、西藏引起連鎖效應，而中國領導人也不必背負台灣是從其手中分裂出去的歷史責任。1980年代起美國的態度基本上可分為三個階段。第一階段是「不介入期」。第二階段為「鼓勵交流期」，1987年三月美國國務卿舒茲（GeorgeP.Schultz）在上海表示，「我們歡迎有助於緩和台灣海峽緊張情勢的發展，包括間接貿易與日益頻繁的民間交流在內。我們堅定不移的方針是促進一個有利於這種發展繼續發生的環境」。第三階段是「建議兩岸進入政治協商期」。美國態度第三次的重大改變是在1998年開始。在經歷了1995年李登輝總統訪美、1996年的中共對台灣周邊飛彈試射、1997年美國與中共建立「建設性戰略夥伴關係」後，美國對於台灣在台海與亞太安全中可能的角色有了不同的認知。美國所主張的「中程協議」並不是希望兩岸對「現狀」的延續，而是以雙方共有的協議創造一個「新的現狀」(newstatusquo)而使得兩岸未來關係能夠和平發展。柯林頓政府中，主張美國在兩岸事務中所應扮演的角色共計有三派：推動兩岸對話者（佔多數）、鼓勵兩岸建設性對話（認為對話過程比結果重要）、遵守美國傳統不介入兩岸事務的角色。美國本身對於介入兩岸對話的認知是基於美國之利益，以促進者及平衡者及不介入等三種角色交互運用。例如，美國的利益是和平穩定之兩岸關係，是美方不派出軍隊加入台海之戰爭，所以美方鼓勵兩岸對話，甚至建立軍事互信機制，培養與大陸解放軍之交流關係，都是事先溝通及了解，以減少因為誤判而產生軍事危機布希政府，從戰略模糊到戰略清晰，26並決定售予台灣潛艇及紀德艦後，美方與大陸之競爭對手關係，有可能加重平衡者之角色。一方面，從中程協議之倡導者如李侃如之批評，認為小布希政府已經逾越台灣關係法等說法來看；另一方面，加上紐約之外交政策全國委員會在2001年4月宣稱因經費不足，其所主辦之第二管道將停辦等作為來看，美方之戰略清晰政策及與大陸競爭對手之關係，有值得進一步加以觀察之必要(一)一個中國政策一九七二年的《上海公報》中，美國對「一個中國」的看法為：美國表示「認識到（acknowledge）在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國，台灣是中國的一部分」，美國對於兩岸的這個立場「不提出異議」。(二)兩岸對話美方不會做兩岸之調停者或是平衡者，至多是提供一個兩岸溝通之中介角色。換言之，就是不提建議，不調停，只是鼓勵對話。(三)和平解決美國政策就是對兩岸議題之和平解決。美方不見得在意一個中國意涵，或是台灣之戰略地位，或是台灣之經濟利益，但是美方一定在意的是，兩岸問題能否和平解決。這是美國之根本利益。(四)台灣人民之同意對於兩岸任何協議，都需要取得台灣人民之同意，自然是可以理解之態度，此種態度，在美國柯林頓總統演講前，美國在台協會理事主席卜睿哲早已經在多次演講中提過，此點，有文獻資料可查，卜氏也曾向華府喬治城大學教授唐耐心提過此點。有關中程協議之討論一個中國政策的一部分。美國堅持台灣海峽問題必須以和平的方式解決。美國政府相信，具有建設性及有意義的對話及兩岸的交流，是解決兩岸歧見的最佳方法。美國政府認為這些歧見必須由雙方自行解決。美國對兩岸對話將保持公正，不會對任一方施壓。美國政府認為，任何北京與台北所達成的安排均必須為雙方所接收。同時由於台灣的民主制度，任何這類的安排最後都必須獲得台灣人民的同意。李侃如所提出，是一個對兩岸長程之政治穩定架構，重點是台灣不獨、大陸不武，兩岸和平五十年。但是對未來之兩岸是採取統一之架構。李侃如所謂五十年協議的說法，主要是以「一個中國」以及「統一為終局」作為前提，來安排兩岸之間在過渡時期的關係，也就是北京方面承諾不武而台北承諾不獨。同時，在此架構之下雙方應展開政治談判，其議題則可包括三通、台灣軍購等各方面。何漢理所提出之中程安排，或許是一個穩定之架構但是對於未來兩岸是否採取統一架構，則由兩岸自行決定。何漢理1999年之更新文章將其定義為InterimArrangements，採用複數形式，並且避開協議等法律用詞。對於中程安排，何漢理希望著力在基礎項目之相互保證（中共不武力犯台，除非台灣宣佈獨立；台灣不片面宣佈獨立，除非中共使用武力統一。）、發展兩岸對話機制、擴大經濟及文化連結、擴大台灣在國際社會之角色扮演、軍事互信機制、美方不作調人之角色，僅提出穩定之架構。美國的中國問題專家何漢理（HarryHarding）也以書面文章提出兩岸應簽署「臨時協議」（ModusVivendi）的建議。這已明確地表徵著美國有意希望兩岸在現有的互動中，建構一個雙方都能接受的框架，以降低「台灣議題」未來對美中關係的干擾。大陸方面台灣問題專家指出，儘管「中程協議」某些內容與中國政府對台政策有交叉點，但是這些內容是放在企圖把兩岸固定於一種長期分隔的框架內，我們當然不可以接受。美國在台灣問題上的戰略目標，就是造成兩岸長期「不戰不和、不統不獨」，形成一種膠著狀態，這樣，美國就可以隨時以台灣問題來牽制中國。美國數十年來都是圍繞這個戰略目標來制定政策的，這個所謂的「中程協議」也不例外。現狀既然不容易維持，所以動態現狀（dynamicstatusquo）就成為一項重要原則，因為維持台海和平，成為重要之美方利益，即使台灣民主化，經濟發展、市場吸引力，都比不上台海和平對美方來得重要。在此項觀點上，一個單一性質之中程協議，就無法滿足目前之要求，所以複數性質之多項協議，多方面，多性質，包括功能性議題及政治性議題，就成為可以考慮之對象。所以陸士達之說法，較為接近美方原來不介入之立場，也較能為台北方面所接受。中程協議可以成為兩岸對話之議題選擇的一種，一種開放性思考，而非限定式要求。此種政治藍圖，其實雙方都不要太過於刻意要求達成，而應該讓兩岸關係自然地發展，經過時間累積出互信後，兩岸就會發展出超結構（superstructure）。而且，由於中程協議不是最終決議，所以保持一個開放性思考，而不是將大陸之一國兩制模式硬生生套在台灣頭上，相信對兩岸關係之良性發展才有助益。即使美方有新政府產生，由於中程協議有助於台海穩定之思維持續存在，仍有創造性思考之空間。所謂的「第二軌道」（TRACKⅡ；SecondTrackDiplomacy），即是在官方正式的溝通管道之外，由學者專家或以私人身份參與的官員，所組成的對話溝通管道。美中台亦自飛彈危機後開始從事「第二管道」外交的實質活動，美國前國防部長裴利及其所率領的「美中關係全國委員會」即於近幾年積極穿梭於兩岸，86由裴利所率領的「美中關係全國委員會」於1998年一月分別前往台海兩岸進行溝通了解（主要是上海）。一九九八年七月上旬，在美國前國防部長裴利的主導下，以台海安全為主要議題，在夏威夷與海協會會長汪道涵進行第二軌道會談「第二軌道」機制是由民間智庫、學術機構及以私人身份參與的官員所組成，其設立的目的主要是針對重要公共政策及外交問題作討論，而參與成員除本身具有專業知識及經驗外，宜有相當程度的政治代表性及社會影響力，並與政府決策機構保持適度的聯繫與互動，使得第二管道機制的結論與共識得以提供決策者作為參考。第二管道討論內容，可以很廣泛，但是要有聚焦，要有政策之可行性，如孔傑榮所指出「理想中規劃方向有兩岸加入世界貿易組織後關係，經濟交流之調整方法，兩岸解決紛爭之中介機構，以國際法探討台灣法律地位，台灣國際空間等問題，都是詳當詳細之規劃」。沈大衛則建議：「第二管道很重要，目前有許多雜音，但是台灣及大陸要找到可靠之第二管道，讓一個中國原則之詳細內容可以清楚表述，而且取得共識，形成大陸方面要提出之政策，就可以展開對話，穩定兩岸關係」。但在兩岸及國際求和平、穩定之大氛圍下，兩岸可以妥為運用第二管道溝通，以啟動兩岸接觸之可能，並對不同議題，如一個中國、兩岸軍事互信、兩岸直接三通、台灣外交空間等直接研討並形成共識。我方仍應加強對於美方學界、智庫、媒體之溝通及對美國行政部門、立法部門之遊說，並以台灣之民主化作為重要之宣傳要點，以求對於兩岸未來協商方案結果之有利訴求。