职务犯罪①案件审查逮捕权上提研究

职务犯罪①案件审查逮捕权上提研究黄春晓王志林?摘要：为了优化检察权配置、强化职务犯罪案件监督和提升职务犯罪案件逮捕质量，解决职务犯罪案件侦查活动中存在的同体监督以及一些违法违规办案现象，最高人民检察院试行了将省级以下人民检察院立案侦查案件的审查逮捕权上提一级的改革。该项改革措施具有重大的现实意义，并且已取得较好的成效，但是改革同时带来了诸如办案时间不足、办案难度和压力增大、逮捕证据标准不统一以及相关制度不配套等问题。为保障该项改革的顺利实施，有必要从内部工作规程及外部监督制约机制等方面进行解析、规划和调整。关键词：职务犯罪审查逮捕权上提1997年《刑事诉讼法》修改以来，关于逮捕决定权（或者说批捕权）的归属及监督制约问题在学界和实务界引起了广泛的讨论。经过一段时间的试点，2009年9月2日最高人民检察院正式下发了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》（以下简称《规定》），暂时为职务犯罪案件审查逮捕权的归属的争论划上了一个句号，但是该《规定》的执行状况以及执行过程中所面临的新的问题仍然为学界和实务界所争鸣。一、审查逮捕权上提概述1.上提的时代背景近十多年来，我国司法改革已经如潮般展开。1999年3月15日，第九届全国人大二次会议通过宪法修正案，“依法治国”被历史性的载入宪法。尤其是2004年3月14日，第十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将“保障人权”提高到了宪法高度。在刑事诉讼活动中，保障犯罪嫌疑人、被告人的基本人权也有了宪法依据。逮捕作为限制犯罪嫌疑人、被告人人身自由的一项强制措施，其适用条件、执行、监督制约以及救济等必然成为刑事诉讼法领域人权保障的重点探讨内容。作为司法改革的重要组成部分，我国检察改革从1998年的检务公开制度改革拉开序幕。此后十多年的时间里，最高人民检察院先后推出了人民监督员制度、主诉检察官制度、检察机关“以事立案”制度、暂缓起诉制度、普通程序简易审制度、量刑辩论制度等等。2005年9月12日，最高人民检察院印发了《最高人民检察院关于进一步深化检察改革的三年实施意见》的通知，其中“完善检察机关接受监督和内部制约的制度，保障检察权的正确行使”属于检察改革的重要内容。最高人民检察院下发的《规定》，对职务犯罪案件审查逮捕权进行改革正是我国检察改革的又一项重大举措，也是继实行人民监督员制度，讯问职务犯罪嫌疑人同步录音录像制度，对职务犯罪案件的立案、逮捕报上一级检察院备案，撤案、不起诉报上一级检察院审批制度等之后，专门针对职务犯罪案件办理的监督制约所进行（的）改革。2.审查逮捕权上提的依据《规定》将省级以下人民检察院立案侦查的职务犯罪案件审查逮捕权上提一级符合《宪法》、《刑事诉讼法》以及《人民检察院刑事诉规则》的规定。《宪法》第三十七条规定，任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。可见，《宪法》明确将批准逮捕权授予了检察机关。《刑事诉讼法》第五十九条也做出了相应规定，逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。《人民检察院刑事诉规则》第四章第五节以及第五章对此予以细化和明确。从级别管辖的关系上看，上一级法院可以提审下一级法院的案件，类推，上一级检察院也可以审查逮捕下一级检察院的案件。并且，组织法规定：上下级检察院之间的关系是领导与被领导的关系，因此提级审查也没有跨越司法独立的界河。因此，将省级以下人民检察院立案侦查的职务犯罪案件审查逮捕权上提一级有宪法和法律依据，属于在现行法律框架下的司法改革。从国际法的角度看，我国已经签署了《公民权利和政治权利国际公约》，该《公约》第九条第三款规定，“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见法官或者其他经济法律授权行使司法权的官员，并有权在合理时间内受审判和被释放。”该《公约》虽然采用了司法权力（judicialpower）一词，但人权事务委员会并未将检察官排除在外。在我国，虽然学界对检察权的属性存在一定争议，但是检察机关行使了司法权力这一点是无可争议的。另外，虽然宪法未涉及司法权这一概念，但是从《刑法》相关条款中，（已）明确将检察人员涵盖在司法工作人员之内。因此，《规定》所作的改革有国际法依据。3.审查逮捕权上提的现实必要性检察机关对职务犯罪案件的办理，最初采取的是“一竿子插到底”的工作方式，即立案、侦查、逮捕、起诉都由相同检察人员办理。为了克服这种缺乏监督的办案方式，1988年11月召开的全国检察长工作会议决定，检察机关自侦案件的办理分别由侦查、批捕、起诉三个部门办理。此后经过多次改革，基本形成了包括程序、实体以及证据等内容的对职务犯罪案件办理的监督机制，即有犯罪嫌疑人、人民监督员和人民法院等的外部监督制约，也有备案制度和纠正制度的上级监督制约以及检察机关内部职能分开的内部监督制约。现有的对职务犯罪案件办理的监督制约机制在一定程度上保证了职务犯罪案件的办理质量，但是仍然存在以下不足和局限性。第一，内部监督不足。检察机关的内部监督机制存在较为明显的“同体监督”特征。虽然侦查和批捕分属不同部门，一般也由不同的副检察长主管，在实践中，立案侦查决定和审查批捕应当报检察长或检委会决定，也能对职务犯罪案件侦查权起到制约作用，但是他们毕竟在一个检察院内，在同一个检察长的领导之下，相对其他机关的制约，其效果总要差一些。②从备案制度来看，2002年最高人民检察院侦监厅将《阅卷笔录》、《逮捕案件审查报告》和《逮捕案件审批表》合而为一，整合为《审查逮捕案件意见书》，备案材料的简化，使得上一级检察机关很难从中发现问题，也导致备案审查制度形式化。第二，外部监督有限。从犯罪嫌疑人、被告人及其律师等的监督来看，虽然《刑事诉讼法》、《律师法》都赋予了其（对）不当及超期强制措施的变更或撤销的请求权，但是这些权利存在单一性和一定的滞后性，另外由于在侦查阶段，犯罪嫌疑人及其律师对案件缺乏知情权，这种信息的不对称性也使得这种监督虚无化。从人民监督员的监督来看，《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（试行）仅规定，犯罪嫌疑人“如不服逮捕决定可以要求重新审查”，并未规定不符逮捕决定即启动人民监督员监督程序。此外，人民监督员的监督效力也缺乏刚性。当检察长不同意人民监督员表决意见时，应当提请检察委员会讨论，检察委员会不同意人民监督员表决意见时，应当依法作出，也就是说不必采纳人民监督员的意见。从人民法院的监督来看，庭审中，人民法院只对证据及侦查的合法性进行审查，而未将逮捕的必要性及合理性纳入庭审审查之中，使得逮捕是否必要及合理处于人民法院审查之外。第三，存在“以捕代侦”的现象。逮捕作为刑事诉讼的一项强制措施，其设置的初衷是为了保障刑事诉讼顺利进行。由于职务犯罪案件尤其是行、受贿案件的特殊性以及检察机关侦查手段的有限性，目前我国职务犯罪案件的侦办依然沿用以供到证的侦查模式，从而导致逮捕异化为获取口供的一种手段，侵犯了犯罪嫌疑人的权利。这些不足和局限性正是为人们所诟病的，也正是对职务犯罪案件审查决定逮捕权提级的直接原因和现实必要性。二、对《规定》的解读及执行现状1.对《规定》的解读从内容上来看，《规定》总共20条，其对省级以下人民检察院立案侦查的职务犯罪案件审查逮捕权上提作出了原则性的规定，主要有以下内容：下级检察院报请审查逮捕程序、上一级检察院审查决定逮捕程序、追捕程序、发现不应当逮捕的纠正程序、下级检察院不服不捕报请重新审查程序、逮捕担任各级人大代表的犯罪嫌疑人的报请许可程序、人民监督员监督程序、报请延长侦查羁押期限程序以及通过检察专网报送案卷材料等。各省、自治区、直辖市人民检察院及军事、铁路等专门检察院根据《规定》，结合本地本部门的实际规定了实施细则。从程序上来看，笔者依据《广东省人民检察院关于省级以下人民检察院立案侦查案件审查决定逮捕的实施细则（试行）》。从现实意义来看，改革具有现实可操作性。针对职务犯罪案件审查逮捕权的归属，我国学界主要有以下四种观点，即维持现状说、法院行使说（司法令状主义、司法审查）、③上一级检察院行使说、事后审查备案说。笔者认为，维持现状说存在同体监督之嫌，监督效果不理想，且为学界和实务界所诟病，不可取。法院行使说（司法令状主义、司法审查）的改革设想工程浩大，需要从根本上变更我国司法体制，且需要修改《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》以及改变人民法院建制，成本过高，且改革效果不可预测，风险极大，暂不可行。从2002年开始试行的备案制度的实施效果来看，备案内容和材料过于简化，很难实现较好的监督效果，因此事后审查备案说未能较好的解决对职务犯罪案件逮捕及侦查活动的监督。相比较上述三种观点，由上一级检察院行使职务犯罪案件审查逮捕权，即《规定》所作的职务犯罪案件审查逮捕权上提一级是在坚持和完善原有的一系列监督制约机制的基础上，通过在现行法律框架内对侦查权与逮捕权的适度分离，进一步加强对办理职务犯罪案件的监督制约，确保职务犯罪侦查权的依法正确行使，④改革具有重大的现实意义，一方面，职务犯罪案件审查逮捕权上提一级可以解决同体监督的困境，取得较好的监督效果以保障犯罪嫌疑人、被告人权利；另一方面，职务犯罪案件审查逮捕权上提一级是在现行宪法法律框架下进行改革，改革难度不大，具有现实可操作性。2.《规定》的执行现状及存在的问题最高人民检察院副检察长朱孝清撰文指出，此项改革已经取得以下四大成效：第一，对检察权的监督制约作用初步显现。改革实施后，全国职务犯罪案件不捕率为6.9%，与2008年不捕率3.9%相比，上升了3%，个别地区的不捕率上升幅度达到8%。第二，促进依法查办职务犯罪案件。由上级检察院对下级检察院报请逮捕的案件进行审查把关，能够更加客观、公正地依法作出是否逮捕的决定，有效地解决部分地区对自侦案件“以捕代侦”等问题。第三，促进执法规范化和侦查模式的转变。为适应改革的需要，侦查部门进一步转变侦查模式，改进办案方法，注重提高初查效率和质量。在实际办案中，强化了证据意识、程序意识，提高了执法规范化水平，改革前普遍存在的侦查部门占用侦查监督部门办案时间等不规范现象基本得到了扭转，执法更加规范。第四，犯罪嫌疑人的合法权益得到切实保障。职务犯罪案件审查逮捕程序改革的实施，更好地平衡了打击犯罪与保障人权之间的关系，犯罪嫌疑人的合法权益进一步得到保障。⑤改革实施后，与2008年同期相比，绝大多数地方的职务犯罪案件立案数保持平稳发展态势，不少地方立案数还有较大幅度上升。实践证明，职务犯罪案件审查逮捕权上提一级改革，并未造成自侦案件数量的下滑⑥。例如，改革试行后至2010年8月的十二个月里，深圳市某区人民检察院已经立案侦查32件42人，环比立案侦查案件数和人数分别增长130.7%和100%。可见改革并未造成职务犯罪案件侦查数量的下降。另外，改革试行后较好的排出了基层检察院办理职务犯罪案件时遇到的外界干扰和阻力，增强了案件侦办的保密性，例如，在四个月的试点时间里四川省广安市人民检察院审查逮捕的11件12人中，先后遇到了40多人次的说情，均被各基层检察院告知“由广安市人民检察院审查逮捕”而劝退。福建省在改革试行的一个月中，全省检察系统共审查4件职务犯罪案件，所涉及的4个基层检察院以同样理由阻退了30多人次的说情。从总体来看，改革实施以来取得了较为理想的效果，但是同样存在很多问题，各级地方检察机关面临诸多困难，总结起来主要有：第一，侦查部门办案时间压缩，办案时间紧迫。改革前，在实践中，往往存在侦查部门向侦监部门“借用”办案时间的现象。改革后，要求侦查部门必须在法定时间内向本院侦监部门报送相关材料，客观上缩短了侦查部门办案时间。另外，根据《规定》的要求，侦查部门除了收集犯罪嫌疑人有罪的证据外，还要收集证明逮捕必要性的证据，增加了侦查部门的工作量。第二，侦查部门侦查技术和手段有限，办案难度增大。目前，检察机关办理职务犯罪案件（尤其是行受贿案件）一直沿用由供到证的传统模式，这种模式已经远远不能满足对职务犯罪案件的侦查，从而使得侦查部门过分依赖犯罪嫌疑人的供述，进而