第四讲、公共财政体制改革问题

第四讲、政府职能转变与公共财政体制改革问题•教学目的和要求：•公共财政是政府履行其职能，实现社会公共利益的物质基础，通过学习，让学生了解我国政府职能转变与公共财政管理体制改革和发展的历程，明确当前我国公共财政管理体制仍然存在的主要问题，并思考我国公共财政管理体制改革的思路和发展方向。一、建立公共财政管理体制的理论依据•１、财政、公共财政和公共财政管理体制:•财政是国家为实现其职能而参与社会总产值分配的过程。•公共财政——所谓公共财政（Ｐublicfinance）是指以提供社会公共物品、管理社会公共事务、谋求社会公共利益为主要内容的国家财政。财政部长金人庆公共财政的主要特点•第一、公共性。•第二、非盈利性。•第三、公平性。•第四、公开性。•第五、法治性。公共财政管理体制•财政管理体制——又称财政体制，是国家管理财政收支的组织体系、管理制度和管理方法、形式的统称。•从广义的角度看，财政管理体制包括国家预算管理体制、税收管理体制、企业财务管理体制、基建财务管理体制和行政事业单位的财务管理体制等内容。而狭义的财政管理体制就是指国家预算管理体制。２、市场失灵论•市场失灵：所谓市场失灵，是指市场机制在充分发挥作用的过程中，由于种种原因而引发资源不能得到有效配置和效率下降的现象。其明显表现是：按市场规律运行难免会导致漠视社会公共物品的提供、环境污染的恶化、收入分配的不公以及各种社会矛盾激化等。造成市场失灵的主要原因•第一、公共物品的提供。•第二、经济外部性。•第三、信息不对称。•第四、垄断。经济外部性－环境污染市场失灵－垄断３、政府失灵论•政府失灵：政府在行使职权干预经济活动的过程中，由于种种原因难免会造成政府的干预活动也会引起资源配置的失误和效率的下降，这种现象就是政府失灵。政府失灵引起政府失灵的主要原因和表现：•第一、政府自身的管理体制和机制存在问题。一是机构雍肿，人浮于事；二是权责不清，赏罚不明；三是上下信息沟通不灵，反应迟钝；四是暗箱操作，违背民意。•第二、政府与民众之间的信息不对称性。•第三、政府的权力寻租行为。４、公共经济学•公共经济学的含义：公共经济学是主要研究政府公共部门（有时也包括一些非政府的公共组织）的经济行为规律，以提高公共部门运行效率的科学，它是经济学的分支学科。公共经济学的基本特征•第一、公共经济学所研究的经济行为主体主要是政府公共部门，有时也包括一些非政府的公共组织。•第二、公共经济学的研究对象主要是政府（有时包括非政府的公共组织）的经济行为。•第三、在研究方法上，公共经济学可参考运用经济学的一些研究方法，但更多方面应侧重政治学和社会学的研究方法。公共经济学的基本特征•第四、公共经济学的研究任务在于揭示政府公共部门的经济行为规律，以更好地为社会公共利益服务。5、公共选择理论•公共选择理论是公共经济学的重要组成部分，是公共经济学发展过程中所形成的一种新理论。公共选择理论对政府的民主化、规范化和科学化决策，从而对公共财政收支政策的制定具有重要的借鉴作用。•布坎南和图洛克把经济分析工具运用于政治领域的研究，探讨了政府公共政策决策的过程和方法，从而开辟了经济学理论研究的新视野。１９８６年，公共选择理论的主要创始人布坎南获得诺贝尔经济学奖，二、我国财政管理体制的历史沿革•（一）我国财政管理体制的形成和发展•１、供给型财政向生产建设型财政转变的阶段（１９５０――１９５７年），基本上是一种高度集权型的财政体制。•２、集权与分权的财政体制反复无常的阶段（１９５８――１９７７年），这一阶段经历了从财政管理权力下放到重新集中，又适当下放权力的反复无常。（一）我国财政管理体制的形成和发展•３、集权与分权相结合的财政管理体制逐步形成阶段（１９７8――１９９０年）,基本形成“划分收支、分级包干”的集权与分权相结合的财政管理体制。•４、开始实行分税制阶段（１９９０年后）。（二）分税制的含义和内容•１、分税制的含义•所谓分税制，是指在划分中央与地方的事权基础上，划分中央与地方的税种，成立相应的管理机构，以正确处理中央与地方政府之间的财政预算分配关系的财政管理体制。２、分税制的主要内容•（１）分权。划分中央政府与地方政府的事权，中央财政预算主要承担国防、外交、宏观调控、中央国家机关运转、中央直管的事业发展支出，所以中央预算支出项目有：国防费、外交和援助支出费、中央行政管理费、中央直管的基本建设支出费。•地方预算主要承担本地区的经济社会发展、各项社会事业发展所需支出、本地行政机关运转的费用支出，其具体开支项目有：地方行政管理费、部分武警经费、社会治安管理费用、文教卫生事业发展费用、城市建设与维护费用、地方基建投资费用、地方公益性活动费用等。２、分税制的主要内容•（２）分税。为了确保中央和地方的财政支出，按事权与财权相一致的原则，合理划分中央与地方的税种，确保中央与地方的收入。具体分为：•第一、中央固定收入。应归入中央财政收入的税种包括：关税、海关代征的增值税、消费税、中央企业所得税、外资企业的出口退税。•第二、地方固定收入。归地方财政收入的税种有：营业税、地方企业所得税、地方企业上缴利润、个人所得税、城镇土地使用税、城市维护建设税、房产税、车船税、印花税、遗产税、土地增值税、屠宰税等。•第三、中央与地方共享收入。包括：增值税、资源税、证券交易税。２、分税制的主要内容•（３）分管。通过建立中央和地方的税务机构，建立中央税和地方税两套税收体系。中央税务机构，也就是国税局主要负责中央税和中央与地方共享税的征管；地税局则负责征管地方税。国税局与地税局三、当前我国财政管理体制存在的主要问题•（一）分税制方面所存在的问题•１、中央政府与地方政府之间的事权划分不是很清楚。•２、缺乏规范的财政转移支付制度。•３、地方税制建设相对滞后。分税制方面存在的问题用税收杠杆调节市场失灵（二）财政决策和运行方面存在的主要问题•１、还没有真正形成民主化、规范化和科学化的财政决策机制。•２、财政支出的结构不合理。•３、财政收入偏高，收入渠道不规范。财政支出结构不合理•第一、政府的行政事业费用支出增长过快，而真正用于提供公共物品和公共服务的国防建设、基础教育、社会保障、公共卫生等方面的支出增长缓慢。•第二、城乡财政支出安排不合理。“城市像欧洲，乡村像非洲”•第三、同一系统内的财政支出安排不合理。２００６年一些省市行政费用开支０６年一些省市公车使用情况财政支出结构不合理•二OO六年上半年，全国三十一个省区、直辖市党政国家机关的行政开支，超支30%至160%，超预算达5087．7亿元。•据中央联合调查组复核调查报告披露：经复核后，全国三十一个省级行政区行政开支，上半年超预算5087．7亿多元，相等于全年的教育、国防经费开支的总和。财政支出结构不合理•据统计,行政管理费占财政支出的比重从“五五”时期的4.9%上升到“九五”时期11.94%,到2000年占17.4%,2002年占18.6%。•国防费支出占财政支出的比重“五五”时期为16.4%,此后一直下降,“九五”时期为8.3%,2000年为7.6%,2002年为7.7%。2002年占ＧＤＰ的比重为1.6%,低于世界3%的平均水平。我国的国防支出相当于美国国防费的5%,美国人均国防费达到2000美元左右,而我国只有6美元左右。郑州惠济区政府大楼财政支出结构不合理2002年政府教育支出占ＧＤＰ的比重为3.41%,低于世界5.1%的平均水平及发展中国家4.0%的水平。2001年国家财政用于卫生的预算支出占总支出的4.2%,占ＧＤＰ0.84%,而美国公共卫生支出占ＧＤＰ13.9%,波兰占ＧＤＰ6.3%,相差甚远。财政收入偏高，收入渠道不规范。目前，我国的税收总额占ＧＤＰ的比重约２５％，加上一些预算外资金收入，税负已超过３０％。在我国的经济增量中被税收拿走的部分，从１９９８－２００４年，年均２８％，２００４年高达３０％，几乎３０％的经济增量被税收拿走，而与此同时的居民收入增长率只有６％。财政收入偏高，收入渠道不规范。•据公开的数据，1987年，政府总收入为3316.58亿元，政府税外收费为1176.22亿元，政府总收入对非税收的依存度为35.46％。到1996年，政府总收入为16708.28亿元，政府税外收费收入高达9798.46亿元，依存度为58.64％。（三）财政运行过程中的管理和监督方面存在的问题•１、在财政支出中出现一些严重的违规违纪资金•２、财政预算收支内容模糊、项目过粗。•３、缺乏一套对财政运行绩效的评价体系。２００５年国家审计局审出违纪违规部门和资金：•国资委(挪用国家建设资金960万)•1998至2005年，国资委所属5家单位挪用国家建设资金共960.73万元。•农业部(研究院私设1800万小金库)•2001至2005年，中国水产科学研究院截留系统科学事业费预算资金1849.75万元，隐匿于所属渔业工程研究所，形成账外资金，用于该院自筹基本建设等。国家邮政局(超范围运用储蓄金20亿)•邮政储汇局未经银监会批准，分别于2004年3月和5月运用邮政储蓄资金向某基金管理有限公司认购南方现金增利基金10亿元和南方避险增值基金10亿元。２００５年国家审计局审出违纪违规部门和资金：•文化部(防伪标识违规收费1.08亿)•自1996年起，文化市场发展中心受文化部委托，在未报经有关部门审核批准的情况下，向音像企业收取音像制品统一防伪标识费用，截至2005年底，累计收费1.08亿元，支出8842万元，结余2013万元。教育部(多领560万政府特殊津贴)截至2005年末，教育部多报领政府特殊津贴561.55万元。主要原因是未定期核对享受政府特殊津贴人员的变化情况，也未及时上报人事部，形成长期多报多领该项经费。２００５年国家审计局审出违纪违规部门和资金：•民政部(5000万福彩金“蒸发”)福彩中心于1996年5月存入某财务公司一年期定期存款5000万元。因该公司未如期兑付存款本息，且已进入破产清算，上述存款本息面临损失风险。中国贸促会(截留7401万政府非税收入)2004至2005年，法律部门在为国内进出口企业代办领事认证业务过程中，通过转移收入和改变收费性质的方式，截留领事认证收入7401.59万元。２００５年国家审计局审出违纪违规部门和资金：•财政部(隐瞒23.6亿个别基金收支)财政部2006年3月受国务院委托向十届全国人大四次会议报告2005年度中央预算执行情况时，未报告一项基金收支情况。该项基金2004年底结余21.12亿元，2005年收入5.06亿元、支出2.57亿元，年底结余23.61亿元。卫生部(闲置财政专项款6.12亿元)截至2005年底，卫生部本级累计闲置卫生专项资金2.84亿元，中国疾病预防控制中心闲置2003至2005年卫生专项项目资金3.28亿元，不符合规定。２００５年审计出违纪资金预算收支内容模糊、项目过粗•在编制财政预算收支时，其内容较粗略、款项不清、项目省略、透明度低，造成“外行看不懂，内行说不清”的现象，在一般的财政预算草案中，要求列出类、款、项、目四级科目，然而，很多预算案只列出类和款，没有具体的项和目，这样的财政预算案一方面极容易引发挪用、挤占财政资金的行为;另一方面不利于人大或审计部门对财政运行状况的有效监督。缺乏一套对财政运行绩效的评价体系由于缺乏一套财政运行的绩效评价体系，不仅容易滋生政府部门滥用职权和贪污腐化，影响公共管理效率的提高，而且增加纳税人的痛苦指数，使纳税人交了税却得不到应有的公共物品和公共服务。四、建立和完善我国的公共财政管理体制•建立和完善我国的公共财政管理体制的主要措施：•１、以高度的政治民主化和社会法治化为前提。•２、转变和创新财政部门的理财理念。•３、建立科学化、民主化、规范化的公共财政决策机制。•４、建立对公共财力运行的监控机制。１、政治民主化和社会法治化为前提•公共财政最基本的职能在于为社会提供公共物品和服务，其运行过程绝对不能忽视社会公众的参与，违背公众的意愿，因此，只有在政治民主化，实现政治文明的条件下，才能充分反映民众的公共诉求，使公共财力资源真正用于社会公共