2「2002年加拿大移民及难民保护法」之探讨---兼论对我国移民法制之启示

2「2002年加拿大移民及難民保護法」之探討---兼論對我國移民法制之啟示柯雨瑞*目次壹、前言貳、「2002年加拿大移民及難民保護法」規範體系之分析參、「2002年加拿大移民及難民保護法」中有關移民法制之主要內涵肆、加拿大移民法制對我國之啟示伍、結論與建議摘要在比較加拿大與我國之移民法制後，本文認為，我國最欠缺的，是缺乏完善之難民法制。我國的難民法制，似可效法加拿大「2002年加拿大移民及難民保護法」(IRPA)之模式，於入出國及移民法之中，加入良善之難民法制，以建立符合國際人權法制之標準。再者，我國移民法制的另一個大漏洞，是對於外國人之收容法制，欠缺完善之監督及事後審查法制，對於外國人執行收容之主管機關，本身又兼具有裁判審查之雙重角色，易陷於球員兼裁判之困境，且易侵犯外國人之人身自由，有待修法以改善對於外國人之收容法制。關鍵詞：移民、難民、IRPA、入出國及移民法。壹、前言加拿大採彈性與控制之移民與難民政策1。從加拿大之移民部長每年向國會*柯雨瑞，中央警察大學法學士，行政警察研究所法碩士，現於本校犯罪防治研究所博士班進修中，曾任內政部警政署保安警察第三總隊分隊長、警務員、中央警察大學助教，現任中央警察大學國境警察學系專任講師。1ManuelGarciayGriego,Canada:FlexibiltiyandControlinImmigrationandRefugeePolicy,14Griego,intheControllingImmigration-AGlobalPerspectiveEds.ByCornelius,W.A.,Martin,P.L.&Hollifield,J.F.,StandfordUniversityPress,Standford,California.1994,p119-140。轉引自：蔡庭榕，加拿大對非法外國人之收容與遣返之研究，中央警察大學國境警察學系「入出境管理及非法外國人收容與遣返」學術研討會論文集，民國88年6月。3報告之年度移民計畫可知，該國之移民計畫仍維持開放政策，如一九九八年之開放人數比一九九七年增加五千人，而一九九九年則維持與一九九八年同樣人數之二十萬至二十二萬五千人。加國移民計畫之決策過程，是由移民部長徵詢各省意見，以及部長認為有必要之相關人士組成制訂之。加拿大之移民政策之基礎，誠如該國移民部長在議會中之演說所強調：「加拿大非常重視大家共同分享未來之觀點，這國家從東到西，對司法正義、自由、平等及繁榮之價值理念，都是相同的。加國人重視分享、企業精神、對世界之開放胸襟、創新觀念及對知識之渴求，加拿大人尊重環境，也尊重彼此。」2加拿大為了達到上述彈性與控制之移民與難民政策，就移民管理機關而論，特別成立「公民及移民部」(TheDepartmentofCitizenshipandImmigrationCanada，簡稱CIC)推動移民管理及難民保護業務。在「公民及移民部」未正式成立之前，從1947年以來，均由加拿大聯邦政府管理移民業務。在1994年，加拿大於國會參議院及眾議院之同意下，正式批准「公民及移民部組織條例」。根據上開條例第2條第1項之規定，加拿大正式成立「公民及移民部」；於同條之規範中，並明定設置公民及移民部長之職位，以統籌管理「公民及移民部」。貳、「2002年加拿大移民及難民保護法」規範體系之分析在2002年6月28日，「2002年加拿大移民及難民保護法」(ImmigrationandRefugeeProtectionAct，簡稱為IRPA)正式生效，本法相當具有現代化，就功能而論，其取代已有25年歷史之久的移民法。IRPA之體系，主要分為五大部分，第一部分為移民管理，第二部分為難民管理，第三部分是執法，第四部分是規範移民及難民保護委員會，第五部分是規範過渡條款、修正、廢止及生效，IRPA法律規範具有民主國家所必備之人權色彩，尤其，對於難民之保護，相當具有特色，因限於篇幅，本文以第一部分之移民管理，作為探討之焦點。IRPA之主要體系，如下表所述：「2002年加拿大移民及難民保護法」主要體系3第1章、移民㉃加拿大第1節進入加拿大之前及挑選的構成要件第2節入境查驗(examination)第3節入境加拿大及停留第4節禁止入國情事(inadmissibility)2英聯移民顧問，加拿大一九九八年擴大歡迎新移民，移民快遞，第五一期，1997-11，pp.20-263(2003,12)。轉引自：蔡庭榕，加拿大對非法外國人之收容與遣返之研究，中央警察大學國境警察學系「入出境管理及非法外國人收容與遣返」學術研討會論文集，民國88年6月。4第5節身份地位之喪失及譴送出國第6節拘留及釋放第7節訴願權利(rightofappeal)第8節司法審查第9節資料保護(protectionofinformation)第10節一般條款第2章、難民保護(refugeeprotection)第1節難民保護(refugeeprotection)、公約難民(conventionrefugees)及需要保護之人(personsinneedofprotection)第2節公約難民(conventionrefugees)及需要保護之人(personsinneedofprotection)第3節譴送出國前之風險評估(pre-removalriskassessment)第3章、執法第4章、移民及難民保護委員會第5章、過渡條款、修正、廢止及生效參、「2002年加拿大移民及難民保護法」㆗㈲關移民法制之主要內涵本文因篇幅之故，將集中探討「2002年加拿大移民及難民保護法」中，有關移民管理法制的內涵；而有關第二章的難民保護及第3至5章，則非本文探討之重點。「2002年加拿大移民及難民保護法」中有關移民管理法制的主要內涵，計如下所述：㆒、「移民及難民委員會」(ImmigrationandRefugeeBoard,簡稱IRB)具㈲準司法機關之屬性及功能在2002年以前，移民及難民委員會(ImmigrationandRefugeeBoard,簡稱IRB)分有三個組(Divisions)：公約難民決定組(TheConventionRefugeeDeterminationDivision)、移民訴願組(TheImmigrationAppealDivision，簡稱IAB)、及裁決組(TheAdjudicationDivision)，裁決組有三十八位裁決官。在1996―97年裁決組完成了6754件移民調查及9356件收容審查。裁決官(Adjudicators)所作成之決定可由聯邦法院(TheFederalCourt)予以司法審查，然在1996年至1997年之間，僅有0.05%5之裁決官所為之案件被撤銷之4。上述之裁決官(Adjudicators)，是行使移民調查及收容審查之獨立決定者，當其被「公民及移民部」(TheDepartmentofCitizenshipandImmigration,簡稱CIC)要求使人們確信不被允許入境或停留於加拿大或自加拿大遣返回其來源地時，此種案件即為裁決官之管轄權所及之處。依據公務員雇用法(PublicServiceEmploymentAct)，裁決官係公務員。依據移民法之規定，裁決官可下令收容一個人，如果該人危及公眾，或該人有不出席檢查、調查或遣離之虞者。收容審查是由裁決官於CIC發生收容之情形時起算，須於四十八小時之後舉行，之後，七天內至少審查一次，以及每隔三十天至少審查一次。在收容審查方面，裁決官可下令收容或繼續收容。其亦可下令釋放已收容之人，且可設定釋放之期限或附加必須加以遵守之條件，包括安全儲金之支付，或在釋放前，預為支付保證金，或尋覓適當之保證人。做相關行政處分時，裁決官必須使確保加拿大社會公民之健康、安全及良好秩序，其與收容之間，能保持相當之平衡5。在2002年以後，IRB(ImmigrationandRefugeeBoard)仍依舊是保持其獨立運作及不受行政機關干擾之準司法特性，故相關案件之行政法官，其角色是超然的及獨立的。IRB受理移民及難民訴願案件之後，審理的機制及過程，是一個案件接續一個案件地單獨審理(claimsaredeterminedonacase-by-casebasis)。IRB必須向國會提出工作報告，但並非直接由IRB向國會提出，係間接地透由「公民及移民部」部長向國會提出(TheIRBisaccountableforitsactivitiestoParliamentthroughtheMinisterofCitizenshipandImmigration)6。IRB之組織架構，係配置於「公民及移民部」之下，但IRB與「公民及移民部」兩個機關之間，保持著密切之關係，IRB協助「公民及移民部」推動移民及難民管理業務，但獨立於「公民及移民部」部長之外，以保持其準司法的角色。在2002年以後，IRB本身所擁有的行政法庭(Administrativetribunals)之角色，仍保持以往之傳統，依舊是相當地具有特色，上述所謂之行政法庭，功能在於行政法官能授與司法正義給予爭訟之當事人。在處理方式上，則以更加快速與簡易之模式(morequicklyandmoresimply)，審理移民管理及難民保護之案件，而其審理之機制，與傳統之聯邦法法院相較之結果，則是相當地快速與簡易7。根據「2002年移民及難民保護法」(ImmigrationandRefugeeProtectionAct，簡稱為4蔡庭榕，加拿大對非法外國人之收容與遣返之研究，中央警察大學國境警察學系「入出境管理及非法外國人收容與遣返」學術研討會論文集，民國88年6月。5蔡庭榕，加拿大對非法外國人之收容與遣返之研究，中央警察大學國境警察學系「入出境管理及非法外國人收容與遣返」學術研討會論文集，民國88年6月。6(2004,04)。7(2004,04)。6IRPA)8第2條有關移民及難民委員會之定義，上述新法IRPA對於「移民及難民委員會」之組織進行重新改造，計分為4個組：難民保護組(RefugeeProtectionDivision)、難民訴願組(RefugeeAppealDivision)、移民組(ImmigrationDivision)及移民訴願組(ImmigrationAppealDivision)。㆓、禁止入國報告書之提出及遣送出國之要件假若政府之執法官員，於加拿大本土境內，發現某永久居留者或外國人，係具有被禁止入國之情形(apermanentresidentoraforeignnationalwhoisinCanadaisinadmissible)，根據IRPA第44條第1項之規定，則執法官員具有一定之行政裁量權，可撰寫一份報告書，檢附相關之事證及事實，並將本份報告書陳交給「公民及移民部」部長(prepareareportsettingouttherelevantfacts,whichreportshallbetransmittedtotheMinister)9。「公民及移民部」部長收到上述禁止入國之報告書後，其可作出兩種決策，第一種決策為轉交給「移民及難民委員會」之移民組，第二種決策為直接作出遣送出國之行政處分(theMinistermaymakearemovalorder)。上述第一種決策之要件，係為「公民及移民部」部長認為禁止入國的報告書之內容，具有相當之根據及理由(thereportiswell-founded)，可將其轉交給「移民及難民委員會」之移民組，以利該組準備及進行入國資格審查聽證會(theMinistermayreferthereporttotheImmigrationDivisionforanadmissibilityhearing)。