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行政诉讼原告资格的研究(李志芳韩瑞瑞)行政诉讼原告资格的研究一、行政诉讼原告资格的基础理论二、国外行政诉讼原告资格制度的比较三、行政诉讼原告资格的转移四、行政公益诉讼原告资格五、我国行政诉讼原告资格制度的缺陷及完善一、行政诉讼原告资格的基础理论(一)行政诉讼原告资格内涵的界定(二)行政诉讼原告资格的性质(三)行政诉讼原告资格的构成要件(四)行政诉讼原告资格认定标准(五)行政诉讼原告资格制度的价值(一)行政诉讼原告资格内涵的界定1.行政诉讼原告资格两种主要学说2.对行政诉讼原告资格两种主要学说的述评1.行政诉讼原告资格两种主要学说(1)“条件说”(2)“利害关系论”(1)“条件说”“条件说”在行政诉讼理论界和实务界的流行范围较广。例如:(1)原告资格是个人或组织请求法院保护自己合法权益所应具备的条件。”(2)“在行政诉讼中,一定的公民、法人或者其他组织成为原告应当具备一定的条件,这些条件构成原告的资格。(3)行政诉讼原告资格指公民、法人或者其他组织能够提起行政诉讼所应具备的条件。行政诉讼原告资格是一个诉讼程序方面的问题,解决的是公民是否有资格提起行政诉讼,不涉及争议双方实体权利义务判断。(4)所谓原告资格,是指公民、法人或其他组织因具备一定条件而取得的可以作为原告提起行政诉讼的资格。(5)行政诉讼原告资格,是指某一公民或组织充当行政诉讼原告所应具备的条件。也可以说是某一公民或组织请求法院保护自己合法权益所应具备的条件。(6)所谓原告资格,是指具备什么条件才能成为行政诉讼原止。(2)“利害关系论”“利害关系论”是近年来另一种在学界广为流传的行政诉讼原告资格说。例如:(1)原告资格的内涵应该是“与具体行政行为有直接的利害关系的人。”(2)作为行政诉讼的原告是否必须与被诉具体行政行为有利害关系,答案当然是肯定的。(3)行政诉讼原告资格,是指具有独立承担行政法权利义务的公民、法人或者其他组织与引起受案范围内行政争议的行政行为之间存在的利害关系。其中心课题是起诉人与被诉行政行为之间的利害关系。(4)原告资格表述的是哪些人具有起诉权,享有原告资格的人应是与行政行为(法定行政诉讼受案范围所指的)有利害关系的人,无利害关系则不能设定资格。2.对行政诉讼原告资格两种主要学说的述评•各种“条件说”认识到了行政诉讼原告资格是一个诉讼程序方面的问题,不涉及争议双方实体权利义务的判断。但混淆了原告资格和起诉条件,忽视了原告资格与行政诉讼价值之间的联系,因而无法深刻揭示行政诉讼原告资格的真正内涵。•“利害关系论”揭示了行政诉讼价值取向对原告资格的影响,指出了“起诉人与被诉行政行为的利害关系是原告资格的真正内容”。但其只重视什么人(行政管理相对人或利害关系人)可以提起行政诉讼,而忽视了对什么事(在我国可以表述为受案范围)可以提起行政诉讼的研究,甚至有学者执意要将事的因素排除在原告资格的内涵之外,认为“受案范围与原告资格并没有多大的直接关系,就本质而言,受案范围是对原告诉权的一种确认,这种诉权只有具备了原告资格的人才能享受。”因此,行政诉讼原告资格不可能仅通过“利害关系”标准得到全面的界定。(二)行政诉讼原告资格的性质•目前学界对于行政诉讼原告资格性质的定位,存在两种不同看法,以及对行政诉讼原告资格性质的总结目前学界对于行政诉讼原告资格的性质应如何定位,存在两种不同看法:•一种观点认为,原告资格兼具实体和程序的性质,一方面,原告资格与引起行政争议的具体行政行为直接相关,没有行政行为,谈不上原告资格;另一方面,原告资格是在诉讼程序中产生的,如果不存在诉讼或诉讼程序不能运转下去,其将失去法律意义。•另一种观点认为,原告资格只是一个诉讼程序方面的问题,解决的是公民是否有资格提起行政诉讼,不涉及争议双方实体权利义务判断。这是因为,不享有原告资格的当事人提起行政诉讼,法院不能受理,但享有原告资格的人提起行政诉讼后,并不能保证必然能胜诉。行政行为是否违法,需要法院进一步审理才能明确。法院受理行政诉讼后,原告是否胜诉,将取决于案件的实质内容。关于行政诉讼原告资格性质的总结•笔者认为行政诉讼原告资格对于诉讼程序而言,其性质是明确的,即原告资格具有程序性。因为:原告资格本身是起诉条件之一,无原告资格的人起诉,诉的主体不符合要求,故而诉不成立;但享有原告资格的起诉人只有在符合其它起诉条件后,能够启动诉讼程序而己,其诉讼请求能否得到法院支持取决于案件实体内容,与原告资格无关。(三)行政诉讼原告资格的构成要件•原告资格的构成要件应具备四项基本要素:•1.主体•2.可诉行政行为,这也直接是受案范围问题•3.受法院保护的权益受到影响•4.“受影响权益”的归属1.主体原告是自然人和组织。自然人涵盖了本国公民、外国公民与无国籍人。2.可诉行政行为,这也直接是受案范围问题许多国家行政诉讼法以排除列举式方法规定了不予受理的行政行为,如国家行为、纯粹内部行为、绝对自由裁量行为等。对于可诉行政行为,采用肯定概括方式予以确定。但可诉行为也不是绝对的能诉,它还必须满足该行为的“成熟性”,即是否为最终行为,而不是预备阶段、程序性或中间阶段的行为。因而总体上说,可诉行为的范围是广泛的。我国现行法律规定的仅限于“外部具体行政行为”引发的行政争议,起诉人拥有原告资格。这一规定已远远落后现实与世界发展潮流。3.受法院保护的权益受到影响•这一要素分为几个层次:•第一,“受法院保护”。它是确定权益为合法还是不合法的前提。原告的权益,有些是有法律明文规定保护的,有些却无法律规定。但无法律确定的权益就不一定是不合法的,它也包含了正当的理应受到国家进行保护的利益。•第二,“权益”的界定。权益有权利和利益两个层面,权利层次比利益高,权利一般是法定的(尽管是天赋人权也需要法律来固定),而利益一般是法无明文规定却又实际存在的好处。•第三,“受到影响”,体现了行政行为与影响之间的逻辑关系:是行政行为直接造成了损害的发生,还是间接造成?对此,一般以为影响有两种情况:一为直接影响,指行政行为书面形式所载明的对象,或行政行为明确实施到某人身或财产等权益的对象,如被处罚人、被强制人、行政裁决双方当事人等。二为间接影响,指行政行为直接对象以外的,但权益又受到行政行为波及效力的影响。4.“受影响权益”的归属涉及两个方面:••(1)自己权益与他人权益。一般情况下受影响的权益应直接归属于起诉人自己,才拥有原告资格,起诉人不能主张他人权益。•(2)自己权益与公共权益,这个问题笔者认为涉及行政诉讼理论上的主客观之诉的划分。主观之诉,是指以保护主观个人权益为目的的诉讼,因而又称个人救济之诉。主观之诉的原告资格限于起诉人自己的权益受损或受到危险,对公共利益无权主张。客观之诉,是指为了维持客观公法秩序而进行的诉讼,因而又称公法秩序诉讼或公益诉讼。客观之诉的起诉人可能是个人,也可能是有关社团组织和国家机关。(四)行政诉讼原告资格认定标准•1.我国现行法中关于行政诉讼原告资格认定标准的相关规则及评析•2.已有的几种重构行政诉讼认定标准的设想1.我国现行法中关于行政诉讼原告资格认定标准的相关规则及评析•(1)合法权益标准•(2)法律上利害关系标准(1)合法权益标准•《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”第24条第l款规定:“依照本法提起诉讼的公民、法人或其他组织是原告。”第41条规定:“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。”按照这三条规定,原告资格的关键标准是被诉行政行为侵犯了原告的合法权益。也就是说,被行政行为侵犯合法权益的人就具备原告资格,可以依法提起行政诉讼。但侵犯合法权益与否,是法院经过诉讼审查后才能得出的最终结论,这是一个诉讼认定结果,而不是一个在起诉阶段就真正能够解决的问题;而且侵犯权益是一个实质结果,原告资格首先要回答的不是结果问题而是法律关系的关联性问题,这是一个形式问题。(2)法律上利害关系标准•《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的,可以依法提起诉讼。”这种关于“利害关系”的表达方式来源于《行政诉讼法》第27条关于行政诉讼第三人的规定,在这种表述之下,使那些与案件有一定利害关系的非相对人失去了独立诉讼的机会,或者说他们只能依靠有“法律上利害关系”的相对人的起诉而作为第三人参加诉讼,否则,利益就不能通过诉讼的方式予以保护。这种认定,实际是比较明显的放弃了用相对人来认定原告资格的观点,看似降低了原告资格的标准,实际上限制了起诉人行使诉权。2.已有的几种重构行政诉讼认定标准的设想(1)影响与利害关系标准•该标准建议在《行政诉讼法中》增加有关原告资格的一般规定为:“公民、法人或其他组织的权益受到行政行为法律上或者实际影响的,有权依照本法提起诉讼。”(2)法律上的利益标准•该标准建议把《行政诉讼法》第24条第1款修改为:“自然人、法人或其他组织提起行政诉讼,应当与被诉的行政行为有法律的利益。前款所称利益,是指相关法律要求行政机关作出行政行为时应当考虑且通过诉讼值得保护的正当利益。公益行政诉讼的原告资格不受本条规定的限制。”(3)新法律上利害关系标准•该标准关于原告资格的一般认定的立法建议为:“与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织依照本法规定提起行政诉讼的,该公民、法人或其他组织是原告。”(五)行政诉讼原告资格制度的价值•1.公平价值•2.平衡价值•3.秩序价值1.公平价值•原告资格作为进入诉讼的门槛,应当确保有资格进入诉讼的人进入诉讼。如果原告资格标准过于狭窄,不能让有资格进入诉讼的人获得司法救济,它就是不公平的,同样,如果原杏资格标准过宽,让那些不该启动行政诉讼程序的人启动诉讼程序的获得救济,既浪费了司法资源,同样也是不公平的。所以,公平价值的衡量,是确定原告资格标准要考准的因素之一,也是原告资格价位的体现。2.平衡价值•原告资格目的是保护公民、法人或其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行政。这就要求在行政机关、司法机关以及起诉人之间实现一种平衡。也即能够在诉权保护、防止滥诉以及不妨碍行政效率之间求得平衡。原告资格首先要解决的问题当然是立足于给当事人充分的诉权保护,扩大公民对行政活动监督,使当事人获得实体救济,这也是设立行政诉讼的日的所在。但是诉权的任意扩大,将会使诉讼泛滥,浪费司法资源,也必将使行政机关陷入众多无休止的而又毫无意义及价值的行政诉讼中。这样会挫伤行政机关及工作人员的积极性,影响行政效率、行政职能乃至公共利益的实现,使行政诉讼成为妨碍行政的绊脚石,毫无必要的引发司法机关和行政机关之间的对立。原告资格的这种平衡价值并不是绝对的,这种平衡价值是一种动态的平衡,它不能脱离一国诉权保障的情况和人们的诉讼意识,它会随着行政诉讼制度的不断发展而发生变化。3.秩序价值•秩序乃是构成人类理想的要素,同时也是人类社会活动的基本目标,而法律在建立和维护秩序的过程中将成为秩序的象征。法律秩序是特定的,其根木宗旨在于调整和保护各种利益关系。行政审判涉及整个国家行政管理大局,涉及整个社会的稳定以及国家、集体和个人利益。因此,原告资格制度是否完善对于能否积极预防和化解行政争议,最大限度地保护公民、法人和其他组织的合法权益,减少行政主体与起诉人的社会冲突,维护良好的社会秩序,构建社会主义和谐社会,体现自由、平等、公平、正义、效率等都具有良好的秩序价值作用。二、国外行政诉讼原告资格制度比较•(一)国外外行政诉讼原告资格简介•(二)对国外行政诉讼原告资格发展的总结(一)国外外行政诉讼原告资格简介•1.美国•2.英国•3.法国•4.德国•5.日本1.美国美国法关于原告资格问题的规定主要是《联邦行政程序法》第702条:“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人,或者受到有关法律规定之行政行为的不利影响或者损害,均有权诉诸司法审查。”按照美国法治发展进程,其起诉资格主要经历
本文标题:行政诉讼原告资格(第一第二部分)
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